Styrket håndteringsevne er lagt som ett av hovedgrepene i nasjonal strategi for reiseliv.
Dette kunnskapsgrunnlaget redegjør for hva som legges i begrepet, og hvorfor håndteringsevne blir avgjørende for å ta ut potensialet i videre utvikling av reiselivet.
Reiseliv gir muligheter for lokal og regional utvikling, men kan legge press på naturverdier, kulturminner, lokalsamfunn, samt sosiale- og økonomiske strukturer. Mange destinasjoner i Europa og verden har sett konsekvenser av overturisme. Ofte har situasjonen vært at reisemålet og lokalsamfunnet er på etterskudd og må jobbe for å bøte på turismens konsekvenser. Eksempler på konsekvenser, som også flere norske reisemål har måttet håndtere, er slitasje og forsøpling på stier og i naturområder, press i lokalsamfunn, trafikk- og parkeringskaos, ulykker og redningsaksjoner.
Store sesongsvingninger betyr også at det, deler av året, er vesentlig ubrukt kapasitet på mange reisemål. Balansen mellom over- og «underturisme» er krevende for mange lokalsamfunn og næringsaktører. Vellykket vekst i reiselivet kan kun skje dersom veksten er i takt med lokal kapasitet og håndteringsevne1. Reiselivets karakter gjør det mulig å påvirke etterspørselen og, gjennom det, distribuere verdiskapingen i tid og rom. Også OECD (2021) understreker at reiselivet ikke lenger kan være «unplanned og unmanaged», og at bedre planlegging og styrking av håndteringsevne må legges til grunn for fremtidig utvikling.
Håndteringsevne handler om å håndtere gjestestrømmer på en god måte. Bedre evnen til å bygge og ta i bruk eksisterende kapasitet, er en viktig del av håndteringsevnen. God håndteringsevne hindrer negative konsekvenser for en tredjepart, det være seg lokalbefolkning, verneverdier, naturkvaliteter eller kulturminner. God håndteringsevne er også vesentlig for gjestens opplevelseskvalitet, og øker verdiskapingen på reisemålet. God håndteringsevne er altså avgjørende for å ta ut det økonomiske, sosiale og miljømessige potensialet i reiselivet.
Håndteringsevne handler om å få på plass robuste systemer som kan kanalisere de besøkende til områder som tåler og trenger trafikk, og til å håndtere endringer og fremtidige behov. Det må være kapasitet i alle ledd der utviklingen skjer. Tilgang til toalett, avfallshåndtering, beredskap, transportsystemer og i hard og myk infrastruktur som for eksempel parkeringsplasser og parkeringsvakter må være dimensjonert for å tåle økt bruk.
Hva som i praksis er «god håndteringsevne» vil variere mellom ulike typer destinasjoner, og må avgjøres av forvaltning, innbyggere, næringsaktører og politikere i fellesskap. Destinasjonsledelse, tåleevne- og sårbarhetsanalyser, strategisk besøksforvaltning og markedsinnsikt er konkrete tiltak for å bedre håndteringsevnen. I tillegg er det nødvendig å se på det juridiske mulighetsrommet.
Mange av disse begrepene er tradisjonelt knyttet til forvaltningen av sårbar natur, men tas etter hvert i bruk også når det gjelder kulturminner, lokalsamfunn og også i byregioner. Siden denne praksisen er ganske ny, er de fleste eksemplene i kunnskapsgrunnlaget hentet fra naturforvaltning.
Suksess i reiselivet har tradisjonelt vært målt i vekst i volum. Økt press på natur- og kulturverdier, klimaendringer og økt bevissthet rundt viktigheten av fornøyde innbyggere i by og bygd har synliggjort behovet for å ta kontroll over reiselivsutviklingen. Nasjonal reiselivsstrategi 2030 legger opp til at suksess i reiselivet må måles på flere faktorer enn volum. God håndteringsevne blir en forutsetning for å ta grep om ønsket utvikling.
Innen 2050 vil 70 % av verdens befolkning bo i byer2. Natur, og spesielt urørt natur, blir et knapphetsgode. God plass, ren natur, mindre folkemengder og møte med lokal kultur blir viktig for enda flere i tiden som kommer.3 Naturbasert reiseliv har stått sterkt i Norge siden de første lakse-lordene kom til fjordene og pionerene innen fjellklatring inntok den norske fjellheimen. Friluftslivstradisjonen i Norge og Norden er anerkjent internasjonalt og «Nordic nature based tourism» er et begrep også innen reiselivsforskning4. «Friluftsliv» er i ferd med å bli et internasjonalt begrep, og vekker stor interesse i internasjonale medier i forbindelse med å holde humøret oppe gjennom vinteren, og ikke minst i en tøff pandemisituasjon.5 Friluftsliv gir Norge et potensial til både bedre folkehelse, økt verdiskaping og vern gjennom bruk.
Etterspørselen etter naturbaserte opplevelser er ventet å vokse ytterligere i kjølvannet av pandemien. Naturbasert reiseliv er ventet å komme seg raskere på beina igjen enn annen reiselivsaktivitet som omfatter større grupper og innendørs aktivitet. I Norge ser vi en markant økning i friluftsliv, og mobildata fra Oslo-området viser en økning i utendørs aktivitet på 291% i perioden mars – september 2020 (under lockdown6). Også i Sverige meldes det om opptil 75% økning i bruk av nasjonalparkområder etter at pandemien brøt ut. Også andre europeiske land melder om en stor økning i bruk av naturområder til rekreasjon og som sosial møteplass.
Friluftslivet og naturbasert reiseliv har forandret seg mye de siste årene. Flere aktiviteter har kommet til, og mange mennesker deltar i flere aktiviteter. Friluftslivet er blitt mer sportifisert, mer fartsfylt, og det er kommet til en rekke «nye» aktiviteter. Ikke minst er det utviklet nytt utstyr som gir større rekkevidde. Trenden med trening og fysisk aktivitet i naturen bidrar til å skape en gråsone mellom friluftsliv, trening og kommersielt tilbud. Aktiviteter etableres og utøves på steder der det tidligere ikke var aktuelt, noe som utfordrer både lovverk og forvaltningsapparat.
Før pandemien var det store oppslag knyttet til pressproblemer i internasjonale besøksmål som Barcelona, Venezia mm. En trend som nå er i fremvekst er «Second City travel». Dette beskrives av noen som en av de største (nye) trendene for 20207. Second City travel handler om å reise til byer som er mindre kjent enn de klassiske storbyene. Trenden skyldes økt fokus på å unngå masseturisme og trengsel, ønske om mer unike opplevelser og muligens også økt bevissthet om potensielle negative konsekvenser turisme kan ha på lokalsamfunn. Denne økte interessen for å reise til mindre kjente steder vil styrke reiselivets verdiskaping i tid og rom, men innebærer også at flere steder må være i forkant når det gjelder å håndtere besøksforvaltning og nye reisestrømmer i egen kommune eller region.
Trenden med økt individualisering og økt etterspørsel etter skreddersydde reiseopplevelser stiller strengere krav til sømløshet i kundereisen, både informasjon, booking, og gjennomføring av turen. I kunnskapsgrunnlagene om Pandemien og Markedsgrunnlagetutdypes sentrale trender og markedsutvikling ytterligere.
I det følgende skisseres noen av de mest sentrale dimensjonene innen håndteringsevne.
Et sentralt mål for god håndteringsevne er innbyggernes trivsel og oppfatning av reiselivet på stedet. Innovasjon Norges innbyggerundersøkelse (2019) måler innbyggernes holdning til turisme. Selv om en overveiende andel er positive til dagens nivå av turisme, antyder undersøkelsen en økende skepsis til turistvolumet flere steder8, først og fremst på steder med pressproblematikk. Måling av innbyggernes trivsel med nivået på reisestrømmer og turisme er også en indikator i Merket for bærekraftig reisemål. Innbyggertilfredsheten må måles jevnlig.
Også IATA, sammen med KcKinsey har gått sammen om å utvikle «Air Travel Pulse» for å få et bedre sanntidsbilde av etterspørsel og folks ønske om å reise. Dette består også av et dashbord, som kobler sammen tradisjonelle data som blant annet booking data, kapasitet på flyseter etc. med bookingsøk, reiseaktivitet og status for Covid–19-relaterte restriksjoner og smittesituasjon.14
Transport og trafikkflyt til, fra og på reisemålet er en essensiell del av håndteringsevnen. Kunnskap om fremtidig reisemønster og reisevaner vil være viktig for en god tilrettelegging av trafikkstrømmer. Innovasjon Norges turistundersøkelse (2019) viste at en overveiende andel i viktige markeder som Tyskland, Sverige m.fl. vil endre måten de reiser på som følge av miljøhensyn. Dette bildet har blitt ytterligere forsterket gjennom pandemien.9 Sømløs transport lokalt, regionalt, nasjonalt og ut i Europa er avgjørende for at Norge skal kunne ta ut sitt markedspotensial i viktige nærmarkeder og fordele verdiskapingen i tid og rom. Grønn mobilitet er helt sentralt i dette bildet, og et viktig mål i Regjeringens klimaplan10.
Initiativet Grønn Tur11 er et eksempel på et samarbeidsprogram som skal bidra til at det blir enklere å velge grønne transportalternativ for å komme seg ut i naturen. Målet er økt sømløshet i alle ledd for å komme seg på tur i Norge.
En viktig prinsipp i håndteringsevnen er også å kanalisere besøkende til områder som tåler og trenger trafikk. Praksis i Norge er at kanalisering primært foregår gjennom positive virkemidler som tilrettelegging og informasjon. Det er imidlertid viktig å se på det juridiske mulighetsrommet som finnes for å i sterkere grad regulere besøkstrykk på reisemålene.
Nasjonale turistveger er et vellykket eksempel på styrking av infrastruktur og kanalisering av reisestrømmer. Gjennom å legge til rette for opplevelser med utgangspunkt i natur koblet med arkitektur og kunst, har de 18 turistvegene bidratt til å styre reisende og legge til rette for bedre infrastruktur på mye brukte rasteplasser og utkikkspunkter. Det har vært dokumenterbar positiv effekt på verdiskaping langs ruten.12
Infrastruktur handler i tillegg til transport også om andre offentlige og frivillige oppgaver. Per i dag er tjenestene tilpasset innbyggertall og ikke reelt antall brukere. Det utgjør alvorlige flaskehalser på flere reisemål. Eksempler på det er opparbeidelse og vedlikehold av parkering og gang-/sykkelveier, toaletter og avfallshåndtering, trafikkavvikling, informasjon og skilting, beredskap innen helse/legevakt, brann/redning, orden/vakthold/kriminalitet.
For mange kommuner er det en reell utfordring at beredskapen er tilpasset et relativt lavt innbyggertall, men ikke justeres når befolkningen i perioder ti-dobles gjennom besøkende / deltidsinnbyggere. Dette gir i sin tur økt belastning på de frivillige tjenestene og legger press på tilbudet til lokalbefolkningen.
I tillegg til å påvirke reisevaner, vil klimaendringer føre til mer ekstremt vær, mer nedbør, lengre varmeperioder og tørke. Med raske endringer mellom værtypene er dette utfordrende for en næring der mange lever av opplevelser og aktiviteter i naturen. Økt aktivitet i naturen, kombinert med for eksempel mer nedbør, vil gjøre slitasje til en større utfordring enn vi har sett til nå. Håndteringskapasitet handler derfor også om å etablere robuste systemer, samarbeid og planer for situasjoner som følger av klimaendringene, som for eksempel flom, ras og snømangel.
Frivilligheten er en sentral del av reiselivets økosystem, og består av viktige aktører innen både friluftsliv, beredskap, opplevelser, vertskap og formidling. Frivillige organisasjoner har viktige oppgaver, som for eksempel vedlikehold og tilrettelegging av stier og naturområder og kulturminneforvaltning. Innsatsen som gjøres i frivillig sektor er basert på dugnadsinnsats og engasjement fra mennesker som gir av sin tid for å ta vare viktige ressurser og fellesgoder.
Dårlig håndteringskapasitet kan få konsekvenser i form av økt belastning på frivillige redningstjenester, økt slitasje på kulturminner, natur og tilhørende infrastruktur og andre frivillige innsatsområder. Det er derfor essensielt at frivillig sektor blir hensyntatt og involvert i arbeidet med å styrke den lokale håndteringsevnen. En destinasjonsledelse som sikrer godt samarbeid mellom næringsaktører, friluftslivsaktører, frivillige organisasjoner og lokale myndigheter blir viktig for å sikre en god håndteringsevne. Se forøvrig punkt 5.1 om destinasjonsledelse.
Definisjonen av et fellesgode er at bruken av godet er ikke-rivaliserende og ikke-ekskluderende. Ikke-rivaliserende betyr at en persons bruk ikke påvirker andre personers bruk, mens ikke-ekskluderende betyr at man ikke kan hindre (ikke-betalende) personer eller aktører til å bruke godet.13 Frivillige organisasjoner er viktige bidragsytere og etablerere av fellesgoder som reiselivet bruker, som skilting og tilrettelegging av stier og beredskap. Andre fellesgoder er eksempelvis tilgangen til naturområder, kulturminner, kulturmiljø, sanitæranlegg, preparerte skiløyper, badestrender med fasiliteter med mer.
Godt vedlikeholdte fellesgoder kan bidra til å øke et steds attraktivitet og konkurransekraft, mens manglende kontroll på fellesgodeproduksjon kan bidra til irritasjon og konflikt både hos de besøkende og lokalbefolkningen. Enkelte andre land har egne ordninger for finansiering av infrastruktur og andre fellesgoder. Dette finnes ikke i Norge. Temaet er imidlertid utredet i flere rapporter. Flere av disse ligger i kunnskapsgrunnlaget «Fellesgoder».
I tillegg til å være et lovpålagt krav er universell utforming (UU) en mulighet til å møte ulike behov og skape en god infrastruktur. UU skaper bedre tilgjengelighet og bidrar til at alle kan delta. UU handler både om tilgjengelige bygg og uteområder, informasjon og formidling, og tjenesteprodukter. Universell utforming må ligge til grunn som et prinsipp i all planlegging og samfunnsutvikling.14 Veileder for tilgjengelige bygg og uteområder beskriver sentrale grunnelementer i universell utforming og tilgjengelighet.
Grunnelementene legger føringer for tiltak som er av stor verdi for opplevd kvalitet og tilgjengelighet uansett funksjonsnivå. For etablerte virksomheter som ikke fyller kravene til UU er det viktig å jobbe med særløsninger som øker tilgjengeligheten på områder der det er mulig.
Figur 1 Modell hentet fra Nordland Fylkeskommune, veileder for besøksforvaltning. Link.
Cruisetrafikken skiller seg fra den landbaserte reiselivstrafikken ved at gjestene kommer sjøveien og i liten/mindre grad benytter seg av landbasert overnatting. Utover dette benytter cruise seg av mange av de samme tilbudene som øvrige turister. Cruisenæringen er blitt en større del av norsk reiseliv siden årtusenskiftet og involverer et stort spekter av aktører fra ulike deler av norsk næringsliv som lostjenester, havner, skips- og utfluktsagenter, destinasjonsselskaper, opplevelsesbedrifter, aktivitetsbedrifter, kulturbedrifter og ikke minst annen næring som transport, handel, overnatting og guidetjenester I dag ligger Norge sin andel av internasjonal cruiseturisme på rundt tre prosent og den kryper stadig oppover. Cruise til Norge utgjør ca. 3% av det internasjonale cruisemarkedet, mens Norges andel av verdens turisme for øvrig ligger på 0,4 prosent[1]. Dette gjør at Norges internasjonale markedsandel på cruise er betydelig høyere enn for andre former av turisme. Allikevel står cruise for en liten del av all ferietrafikk til Norge. I 2019 var det 944 994 cruisepassasjerer, noe som er en økning på 11 prosent fra 2018. Ifølge Cruise Norway (2020) var det 2262 cruiseanløp i norske havner. Teller man samme gjest i alle havner utgjør cruisepassasjerene 3,7 millioner dagsbesøkende til norske havner.[2]
Opplevelser tilbys av aktører som fornøyelses- og temaparker, guider i natur og by, ulike museer, historiske bygninger og severdigheter, botaniske og zoologiske hager, festivaler, taubaner og skiheisanlegg. Det er registrert 2786 bedrifter innen kategorien og antallet er stadig økende.
Formidling leveres av aktører som reisebyråer, turistkontorer, reisearrangørvirksomhet og reiseledere. Hovedtyngden av formidlingstjenestene er rettet mot nordmenns ferier i utlandet, men det er også blitt bygd opp en vital incomingbransje i Norge. Det er registrert 2246 formidlingsbedrifter i Norge, de fleste er små bedrifter med under 10 ansatte.
Reisemål og steder som ønsker å satse på besøksnæringen baserer seg på ulike ressursgrunnlag. Det juridiske lovverket legger viktige rammer for handlingsrommet, men har også rom for lokal praksis og håndtering.
Kommunen(e) setter rammen for den lokale utviklingen, med Plan- og bygningsloven som viktigste verktøy. Plan- og bygningsloven er en prosesslov. Dette innebærer at den ikke sier noe om resultatet, men legger føringer for overordnede intensjoner som loven skal bidra til.
Det norske systemet legger opp til at beslutninger om arealdisponering og om bruk og vern av ressurser i størst mulig utstrekning skal tas av lokalt, sektornøytralt og folkevalgt organ. Samtidig legger regjeringen føringer for hvilke mål kommunene skal jobbe mot. For 2019-2023 ligger FNs bærekraftsmål til grunn.
I tillegg finnes en rekke sektorlover som også har bestemmelser om disponering av arealer og naturressurser innenfor sine spesielle saksområder.16 Eksempel på sektorlover som er særlig relevante i reiselivsplanlegging og håndteringsevne er: Friluftsloven, Kulturminneloven, Havneloven, Forurensingsloven, Naturmangfoldloven, Miljøinformasjonsloven, Veiloven, Motorferdselloven med flere 17. Disse er nærmere beskrevet i kunnskapsgrunnlaget – «Rammevilkår og virkemidler». Finnmarksloven, Svalbardloven og Markaloven er eksempler på lover med regional effekt.
Det er viktig at kommunene kjenner og tar i bruk alle virkemidler som ligger innenfor det juridiske handlingsrommet.
Mens en rekke rammebetingelser ligger i det juridiske og politiske rammeverket vil kapabiliteten, hvorvidt man lykkes med håndteringsevne, avhenge av om man klarer å dimensjonere kapasitet og tilføre nok ressurser og kompetanse lokalt.
For å etablere god håndteringsevne på reisemålet er det mange elementer som skal på plass og settes i system. Samarbeid mellom aktører, lokal forankring og aksept er sentralt. Evnen og kapasiteten til å drive denne utviklingen er summen av utviklingsledelse, utviklingskultur, utviklingskompetanse, utviklingsøkonomi og tidsressurser18. Komponentene som til sammen utgjør utviklingskapasiteten finnes både i kommuneorganisasjonen, i næringslivet, i frivillig sektor og ellers blant lokalbefolkningen.
God kunnskap om besøksforvaltning, forpliktende partnerskap om utføring av destinasjonsledelse og en omforent besøksstrategi kan bidra til at reisemål får en bedre håndteringsevne.
Reisemålsselskapene har tradisjonelt hatt ansvaret for markedsføring av regionen. Den siste tiden har mange reisemålsselskap gått fra å ha fokus på markedsarbeid til å ta en større rolle i utvikling og forvaltning av reisemålet. Begrepet destinasjonsledelse brukes om funksjonen og samarbeidet mellom alle de aktørene som i fellesskap, formelt eller uformelt, leder utviklingen på reisemålet og i lokalsamfunnet. Destinasjonsledelsen må som minimum bestå av kommunen og det lokale destinasjonsselskapet, men gjennomføres best gjennom forpliktende samarbeid og likeverdig samspill mellom reisemålsselskap, private næringsaktører, lokale interessenter, frivillige organisasjoner og politisk beslutningsnivå. Kulturminne- og verneområdeforvaltning er også viktige aktører i dette samspillet.
God håndteringsevne fordrer gode relasjoner og koordinering internt i de enkelte sektorene. Det handler også om politisk vilje, engasjement og om å sikre nødvendig finansiering av fellesgoder og ressurser til bl.a. besøks- kultur-, og naturforvaltning. Kommunen må altså, sammen med regionale og nasjonale myndigheter, ta i bruk hele sin politiske verktøykasse for å lykkes med en god besøksforvaltning. Se for øvrig mer om kommunens ulike roller og stedlig utvikling i kunnskapsgrunnlaget «Reiseliv og lokalsamfunn»
Besøksforvaltning er en metodikk for å sikre bærekraftig utvikling innenfor grensene til det natur, landskap, miljø, lokalsamfunn og lokal kultur tåler, samtidig som det gir grunnlag for sunn næringsdrift og lokal verdiskaping.
Besøksstrategien er verktøyet reisemålet utvikler for å utføre besøksforvaltning. I Norge har besøksforvaltning og besøksstrategier frem til nå i hovedsak blitt brukt i tilknytning til nasjonalparker, men brukes nå også i lokalsamfunn, rundt kulturminner og i regionalparker19. Se eksempler i kapittel 6.
Flere eksisterende prosjekter og ordninger viser at systematisk og strukturert arbeid gir bedre håndteringsevne. Evaluering av «Merkeordningen for bærekraftige reisemål» indikerer at ordningen bidrar til bedre håndteringsevne på reisemålet gjennom styrket samarbeid mellom destinasjonsselskap og kommune og en større verktøykasse20.
Nyttige linker om besøksforvaltning og tilrettelegging
Miljødirektoratet har utviklet veiledere for besøksforvaltning og besøksstrategier knyttet til verneområder, som kan utvikles til å kunne brukes også på andre reisemål:
Miljødirektoratet har også en veileder for verdiskaping knyttet til Nasjonale turiststier som kan være nyttig også for andre reisemål med ambisjoner om bedre håndteringsevne.
Miljødirektoratet. Mal for besøksstrategi
Nordlands Fylkeskommune: Besøksforvaltning, hvordan og hvorfor? Et informasjonsskriv fra NFK om hvordan kommuner kan håndtere reiselivsutvikling.
Miljødirektoratet: «Naturvennlig tilrettelegging for friluftsliv». Veileder om fysisk tilrettelegging.
Distriktssenteret 2015: Utviklingskapasitet. Slik kan kommunen bli bedre samfunnsutviklere.
En viktig forutsetning for god håndteringsevne er at markedsføringen er i tråd med lokalsamfunnets egne mål og den kapasiteten i lokalsamfunnet. Ansvarlig markedsføring blir et stadig viktigere tema i reiselivet og kan bidra til styring på utviklingen gjennom å stille noen sentrale spørsmål; Hva kan besøkende bidra med til lokalsamfunnet vårt? Hvem inviterer vi til vårt reisemål? Hva er det viktig at de besøkende vet om oss? Hva har vi kapasitet til?
Det å forstå ulike adferdsmønstre, kundebehov og forventninger vil være helt sentrale for å forstå mulige konsekvenser økt vekst vil kunne påføre lokal beredskap, lokalbefolkning, verneverdier, kulturminner, dyreliv, vegetasjon og naturområder. Det handler både om gjestenes forventninger før de kommer til reisemålet, hvordan de beveger seg og oppfører seg på reisemålet og hvilke tilbud, hva slags kunnskap de har om for eksempel friluftsliv, bekledning eller lokale skikker samt hvilken veiledning, informasjon og tilrettelegging som finnes på reisemålet.
Merkevare Norge profilerer Norge som et rent, urørt og med attraktiv natur. Norsk natur er generelt i mindre grad tilrettelagt enn i mange andre land, noe som for mange besøkende kan være uvant. Allemannsretten sikrer retten til fri ferdsel, men forutsetter at ferdselen skal skje «hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet». Det er viktig at både rettighetene og pliktene i allemannsretten er kjent for de besøkende.
Ansvarlig markedsføring handler om å forstå ulike gjesters behov og forutsetninger, og å gi dem god informasjon både før ankomst og under oppholdet. Ansvarlig markedsføring er derfor et tema som må hensyntas gjennom hele kundereisen.
Det er utviklet egne veiledere for ansvarlig markedsføring, både i regi av VisitNorway og av landsdelsselskapet NordNorsk reiseliv21.
Det er viktig å benytte reiselivets kanaler til å gi besøkende riktig og god informasjon om hvordan man skal ferdes i naturen, ved å koordinere fagkunnskap med de ulike forvaltningsmyndighetene og gi det en tilgjengelig språkdrakt. Som et svar på dette har det eksempelvis vært utviklet en egen merkevarestrategi for norske nasjonalparker og verneområder.22
Et viktig element i besøksforvaltningen rundt natur er sårbarhetsanalyse. Norsk Institutt for Naturforskning har på oppdrag fra Miljødirektoratet laget en håndbok i sårbarhetsvurdering for verneområder23. Disse sårbarhetsanalysene er primært knyttet til natur. Det er behov for å utvikle nye metoder som fanger opp hele bredden, det vil si som også tar opp i seg perspektivene knyttet til tålegrenser for kultur, lokalbefolkning og lokalsamfunn og som gir rom for å se tåleevne i forhold til infrastruktur og andre kapasiteter i områdene.
Kompetente guider med lokal tilknytning kan bidra til å gi reiselivsopplevelsene trygge rammer. I tillegg kan guider bli et viktig element i lokal verdiskaping, helårs sysselsetting og i å ivareta lokal identitet og kultur gjennom formidling. Det finnes mange utdanninger og sertifiseringer som gir relevant kompetanse for guiding. Mange i reiselivet etterlyser en nasjonal sertifisering eller autorisasjon for guider i naturen, og flere internasjonale aktører etterlyser også en slik ordning for å samarbeide med norske aktører. Behovet for en slik ordning understrekes av krav til risiko- og beredskapsplaner og et tydelig behov for styring av trafikk for å unngå overturisme og slitasje på natur, vegetasjon, dyreliv, kulturminner, lokal kultur og lokalbefolkning.
En forutsetning for god håndteringsevne er systemer for måling og monitorering av utviklingen. For at det skal gi mening må destinasjonsledelsen ha en felles strategi og forståelse for hva som er ønsket situasjon. I tradisjonell litteratur baserer mange tåleevneanalyser seg på volumbaserte modeller24. En tålegrense er et kritisk punkt for når eksempelvis lokalbefolkningen eller et naturområde forringes som følge av slitasje eller overforbruk. Det må være et mål å håndtere vekst i reiselivet godt innenfor denne grensen. En tålegrense vil også i stor grad avhenge av adferden til de besøkende, og en volumbasert modell vil derfor ikke være tilstrekkelig.
Målet må være å få til best mulig distribusjon av reisestrømmer i tid og rom, for på den måten å oppnå økt verdiskaping uten å øke belastningen på reisemålet. Pandemiens krav om sosial distanse har ført til bedre systemer for å overvåke folkemengder, forhåndssalg av billetter og gode informasjonssystem for både gjester og virksomheter. Denne type verktøy for å redusere køer og press i for eksempel skisentre, fornøyelsesparker og andre typer attraksjoner og opplevelser er en fordel for både aktør og gjest.
Håndteringsevne er langt på vei nøkkelen til et bærekraftig reiseliv. Norge er langt fremme med sertifisering på destinasjonsnivå, gjennom «Merket for bærekraftig reiseliv». Over 100 kommuner er sertifisert eller i gang med sertifiseringen. Gjennom programmet måles reisemålene på mer enn 100 ulike indikatorer, blant annet innbygger- og gjestetilfredshet.
Implementering av FNs bærekraftsmål vil fremover også føre til andre plattformer for måling og monitorering. Ett eksempel det arbeidet som Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjør overfor kommunene både når det gjelder FNs bærekraftsmål og Smart Cities. Det er viktig at reiselivets behov blir identifisert og hensyntatt utviklingen av denne type måleverktøy.
Figur: Noen av elementene destinasjonsledelsen må ha kontroll på for håndtering og lokal verdiskaping. (Illustrasjon: Haaken Christensen, 2021)
Tradisjonelt er begrep som håndteringsevne og besøksforvaltning knyttet til nasjonalparker og verneområder. Begrepet og tilnærmingen er imidlertid nå også overført til planlegging og forvaltning både av lokalsamfunn og kulturminner samt i regional utvikling.
For nasjonalparker og verneområder er det utpekt egne forvaltningsmyndigheter. Dette kan være et nasjonalpark- eller verneområdestyre, en kommune eller Statsforvalter. Verneformålet framgår av verneforskriften for det enkelte område. I forvaltningsplaner gis det mer detaljerte forvaltningsmål. Forvaltningen består i å ta vare på området i tråd med verneformålet, og treffe nødvendige tiltak hvis verneverdier blir truet. Forvaltningen innebærer også å ta stilling til om visse tiltak og aktiviteter kan tillates innenfor verneområdet. En slik dispensasjon forutsetter at det er hjemmel i verneforskriften eller naturmangfoldloven § 48. Miljødirektoratet har utarbeidet veilederen Rundskriv om forvaltning av verneforskrifter, som nærmere beskriver saksbehandlingen ved forvaltning av verneforskrifter. I «Handlingsplan for styrket forvaltning av nasjonalparkområdene»25 ble det dessuten satt et mål om at alle nasjonalparker skulle ha på plass en besøksstrategi innen 2020. Per januar 2021 var det 22 av 40 nasjonalparker som hadde utarbeidet en besøksstrategi26. I 18 av i alt 40 nasjonalparker på fastlandet mener forvaltningsmyndigheten at verneverdiene er truet. Forstyrrelser eller slitasje utgjør største trussel i 12 av disse nasjonalparkene.27 Med den forventede økningen i naturbasert aktivitet, er det behov for økte ressurser og kompetanse om reiseliv knyttet til verneområdeforvaltningen.
Nordland er den regionen i landet som, i regi av fylkeskommunen, har kommet lengst med å operasjonalisere besøksforvaltning som en del av lokal stedsutvikling28. Prosjektet har som mål å utvikle en verktøykasse for kommuner som ønsker å satse på besøksnæringen og gjøre små steder bedre i stand til å ta grep rundt egen utvikling. Prosjektet har Lofoten, Vega og Svartisen som piloter.
Prosjektet har blant annet utviklet et kurs i besøksforvaltning spesielt rettet mot politikere. Ett av kursene er en times kurs for hele kommunestyret, ett annet er et heldagskurs spesielt rettet mot kommunens planutvalg.
Kulturminner er vernet etter kulturminnevernloven. Kommunene er pålagt å synliggjøre viktige kulturminneverdier i kommuneplanen. Rundt alle fredede kulturminner er det automatisk en hensynsone på 5 meter om ikke annet er fastsatt. Kommunene kan også avsette hensynssoner rundt ikke-fredede kulturminner.
Eksempler på kulturminner som er viktige i reiselivet er stavkirker, bygningsmiljøer, verdifulle kulturlandskap og historiske ferdselsårer som Pilegrimsleder og Kongeveger.
Den offentlige forvaltningen er inndelt i tre nivåer: lokalt, regionalt og nasjonalt og aktørene er Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og mat departementet, Sametinget, fylkeskommunene og kommunene. Riksantikvaren er direktorat og overordnet faginstans.
Autorisasjonsordningen og tilskuddsordningen Nasjonale turiststier er etablert som svar på utfordringene knyttet til svært høye besøkstall. Stor slitasje på stiene, utfordringer med søppel, behov for informasjon om for eksempel vanskelighetsgrad og hvordan man kan ferdes trygt, og utfordringer knyttet til beredskap er noen slike utfordringer. Gjennom krav om besøksstrategier, sårbarhetsanalyser og langsiktig og helhetlig planlegging vil stier og turmål i ordningen tåle meget høyt besøk uten at natur-, kultur- og opplevelseskvalitetene forringes. Turiststiene skal være gode eksempler i et bærekraftig norsk reiseliv, og bidra til økt lokal verdiskapning. Autorisasjonsordningen skal også bidra til å forlenge sesongen for stiene.29
Vestnorsk fjordlandskap har også jobbet med besøksforvaltning for verdensarvfjordene Geirangerfjorden og Nærøyfjorden. Sentrale tema i dette arbeidet har vært en gjennomføringen av en landskapsressursanalyse for å styrke kjerneverdiene knyttet til natur og landskap. Et bærende element i arbeidet har vært involvere lokalsamfunn og innbyggere i bærekraftig planlegging og forvaltning samt å legge til rette for et spekter av bærekraftige aktiviteter og opplevelser.30
For å lykkes med økt håndteringsevne må besøksforvaltning tas i bruk på flere områder og reisemål. Det må utvikles lokale og regionale besøksstrategier som er helhetlige og inkluderer stedsutvikling og reisemålsutvikling med forankring i lokalsamfunnet, frivillighet, kommune og destinasjonsledelse.
Det må legges til rette for samhandling og verdiskaping der reiselivsproduksjonen skjer. Samtidig trengs et godt nasjonalt rammeverk og mer tilpassede virkemidler som understøtter videre utvikling og øker tempoet mot å bli en mer bærekraftig og samfunnsbyggende næring.
I kunnskapsgrunnlaget har vi pekt på ulike utfordringer knyttet til veksten i reiselivet. Samtidig er det viktig å se potensialet og å bruke dagens situasjon til å få på plass en bedre håndteringsevne. Det naturbaserte reiselivet vil være noe av det som vil komme raskest tilbake etter pandemien. Dette vil kreve god håndteringsevne tilpasset det enkelte reisemåls kapasitet og kjennetegn. Produkter som inkluderer kvalifiserte guider med lokal kompetanse, utstyrsutleie og fleksibel produktsammensetning blir viktig.
For å bidra til styrket håndteringsevne er det behov for økte ressurser til kompetansebygging og etablering av besøksforvaltning i kommunene, og å utvikle gode verktøy for å analysere tåleevne. Infrastruktur må dimensjoneres ut fra reisemålets faktiske behov. Natur og friluftstiltak må tidligere inn i utviklingsplaner, og slitasje og nedbygging av urørt natur må unngås. Økte ressurser til forvaltning, oppsyn og kompetansebygging er viktig. For å bidra til trygg ferdsel, økt sysselsetting og helårs arbeidsplasser bør det etableres en nasjonal ordning for guider i naturen. Klimaplanene tilsier at vi må styrke satsingen på grønne transportformer. Offentlige anskaffelser må ta hensyn til reiselivets behov og koordinere med andre aktører for å gjøre reisen sømløs.
Skal vi lykkes med å bygge opp under omdømmet vårt må vi etablere bedre kompetanse om forvaltning i reiselivet, og bedre kompetanse om reiseliv i forvaltningen. Det innebærer også et behov for å styre trafikk både på vei, til sjøs og på sti, og å forebygge slitasje på lokalbefolkning, natur, dyreliv og vegetasjon.
Samtidig er det viktig at besøksforvaltningsregimer også rundt lokalsamfunn og kulturminner utvikles og tilgjengeliggjøres. Gjennomføringsevner i form av en destinasjonsledelse som er godt koordinert, med et tydelig mandat og med støtte i økonomiske og juridiske virkemidler er avgjørende.
2 (UN-Habitat 2020)
3 (WTTC 2020)
4 (Fredman og Margaryuan 2020)
5 (Ferrier 2020)
6 (Fredman og Margaryuan 2020)\
7 TheTravel.com / booking.com
8 Innovasjon Norges innbyggerundersøkelse 2019
9 (Sneader og Singhal 2021)
10 (KLD 2021)
11 Mer om Grønn Tur her
14 (BFD 2016)
15 Se eget kunnskapsgrunnlag som redegjør for sentrale rammebetingelser for reiselivet
16 Se Reguleringsplanveileder / Regjeringen
18 (Wekre og Jensen 2015)
20 (Ibenholt et al 2016)
21 Hvordan kommunisere ansvarlig? Se Nord Norsk Reiselivs veileder her: link
22 Designmanual for Norges Nasjonalparker
23 NINA Temahefte 73, 2019 (Hagen et al 2019)
24 (Les Butler 1996)
25 (KLD 2019) Link til handlingsplan
26 (Miljødirektoratet 2021)
27 (KLD 2019)
28 (Nordland Fylkeskommune 2021)
29 Miljødirektoratet: Nasjonale turiststier
30 https://norskeparker.no/prosjekter/besoksforvaltning-i-et-verdensarvomrade/#show