Rammevilkår og virkemidler

Digitalisering er i Nasjonal Reiselivsstrategi (2021) identifisert som en av de dype driverne. En satsning på digitalisering skal understøtte alle de fire strategiske retningene i strategien¹. Digitalisering berører reiselivet på tre nivåer; på enkeltbedrifter, på næringen i sin helhet og på samspillet reiseliv – samfunn. Det blir derfor også relevant å ta for seg systemisk innovasjon når digitalisering adresseres som en del av den nasjonale reiselivsstrategien.

Reiselivsnæringens natur skiller seg vesentlig fra andre næringer når det gjelder logistikk og direkte avhengighet til andre bedrifter, herunder konkurrenter. Verdiskaping i reiselivet skjer gjennom oppmøtebasert konsum. Kunden kommer til produktet. En reise er summen av en rekke bedrifters bidrag, og verken attraktiviteten, markedsføringen, salget eller selve leveransen er opp til én aktør alene. Dette gjør at næringen har spesielt store muligheter for positiv utvikling gjennom økt digitalisering og digital innovasjon. Med mange private og offentlige aktører, er det avgjørende med et felles løft og samhandling på tvers, for å gripe disse mulighetene. Det blir også avgjørende for å bli god på grønn konkurransekraft, styrke håndteringsevnen og øke lønnsomhet i næringene.

Regjeringen skriver i sin digitaliseringsstrategi “Én digital offentlig sektor²: «Digitalisering innebærer at virksomhetene gjennomgår radikale endringer, med mål om bedre brukeropplevelser og smartere og mer effektiv oppgaveløsning. En slik tilnærming kan føre til at organisasjonen må endres, ansvar flyttes, regelverket skrives om eller prosesser designes på nytt».  Av dette kan vi forstå at digitalisering kan og vil virke dypt inn i forretningsmodeller, organisering og samhandling hos både private og offentlige aktører, og ha potensiale til å føre til store ønskede endringer og effekter, gjort riktig.

Med rammevilkår forstår vi ytre forhold som stiller krav til eller legger begrensninger på hvordan en virksomhet eller aktivitet skal drives.  Rammevilkår er premissgivende for næringens konkurransekraft i form av skatter og avgifter, arbeidslivsbestemmelser, men også i form av lover og regler.   

I grove trekk kan vi dele rammevilkår på to nivå, de som gjelder på bedriftsnivå og de som gjelder på samfunnsnivå. Begge deler påvirker imidlertid bedriftene.  Ett eksempel på det siste er hvordan innreisebestemmelser og visumkrav, sikkerhetspolitiske forhold påvirker reiselivet.  Ett annet er hvordan tilgjengeligheten til og i Norge påvirkes av utbyggingsmønstre, finansiering av kommunikasjonstilbud (statlige kjøp) og kapasiteten på infrastrukturen (flyplasser, tog, havner mm).  Reiselivet påvirkes også av andre samfunnsaktørers mandat, for eksempel er både Avinor og Jernbaneverket avgjørende for reiselivets bidrag til det grønne skiftet.  

Reiselivets mangfold gjør at det sorterer under en lang rekke departement med underliggende etater. Gjennom departementene legges også føringer basert på internasjonale avtaler, partnerskap og regelverk. Eksempler på det er EØS avtalen, herunder reguleringer knyttet til frihandel, kabotasje, flyt av arbeid og kapital med mer.  

FN´s bærekraftsmål³ og Norges klimamål4 blir fremover enda viktigere premissleverandører for all utvikling. Hvert fjerde år legger regjeringen fram nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging⁵. For 2019-2023 ligger FNs bærekraftsmål til grunn. De nasjonale forventningene skal følges opp i fylkeskommunenes og kommunenes arbeid med planstrategier og planer, og legges til grunn for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen.  EU-taksonomien (se punkt 3.2) er ett eksempel på sterke, nye rammevilkår som kommer.  

Ett annet eksempel er på hvordan arbeidet med bærekraft på reisemålsnivå kobler reiselivets aktiviteter og rapportering inn mot en rekke nye lover. Den norske merkeordningen «Bærekraftige reisemål» er forankret i den internasjonale ordningen Global Sustainable Tourism Criteria (GSTC). I dette dokumentet fremgår i sin helhet koblingen mellom kriteriene og det norske lovverket. 

På bedriftsnivå handler det i stor grad om rammevilkår som regulerer konkurransevilkår, arbeidsmiljøbestemmelser, skatter, avgifter, tilsyn og rutiner for drift og bruk av ressurser.  Mange av bedriftene i reiselivet er små. Regjeringens strategi for små og mellomstore bedrifter⁶ som blant annet prioriterer enklere hverdag er derfor relevant også for reiselivet.   

Rammebetingelser som sikrer næringens konkurransevilkår både nasjonalt, men ikke minst som eksportnæring blir særlig viktig fremover. Skatter, avgifter, tilpassede ordninger for arbeidstakere og forenklinger i rapporteringskrav er blant temaene som går igjen i strategiens innspillsrunder 

Bedriftene i reiselivet er også omfattet av en rekke lover og forordninger som kommer i tillegg til det som normalt regulerer næringsvirksomhet. For en fullstendig oversikt henvises til bransjeorganisasjonene7. Eksempler er: 

• Pakkereiseloven 
• Serveringsloven 
• Alkoholloven 
• Røykeloven 
• Lov om helligdagsfred 
• Løyve for persontransport 
• Lov om identifikasjon og kontroll av overnattingsgjester 
• Lov om taubane og fornøyelsesinnretninger 

Deler av reiselivet er også omfattet av egne forskrifter, som for eksempel egne forskrifter om turistfiske⁸, hvalsafari⁹, taubane¹⁰ og fornøyelsesinnretninger¹¹. 

Reiselivet har et stort tilsynsomfang, se tabell. Tilsynene er spredt på mange ulike direktorat, med varierende tilnærming og forståelse av reiselivet. For eksempel må fisketurismebedrifter registreres og rapportere til Fiskeridirektoratet, mens tilsynet med båtutleien skjer i regi av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). DSB har også tilsyn med nedfartene i alpinanlegg, mens heisene i alpinanleggene ligger under Jernbanetilsynet. Jernbanetilsynet har for øvrig også tilsyn med klatreparker, hoppeslott ol.   

Tilsynsomfanget er tidkrevende for enkeltbedriftene og det er behov for koordinering og forenkling.   

Rammevilkårene på samfunnsnivå handler om føringer som legges både internasjonalt, nasjonalt, regionalt og lokalt.  Eksempler på slike rammevilkår er generelle som knyttet til infrastruktur, digitalisering/bredbånd eller mer reiselivsrettet som for eksempel bevilgninger til Nasjonale turistveger og Nasjonale turiststier. 

En velfungerende reisegarantiordning og Filmintensivordning er avgjørende for verdiskapingen. Det samme er en praktisering av kabotasjeregler for å sikre like konkurransevilkår. 

Når det gjelder lover er Klimaloven viktig som premiss for det grønne skiftet, mens eksempler på lover som er viktig for håndteringsevnen er Friluftsloven, Naturmangfoldloven, Kulturminneloven, Lov om motorferdsel samt Havneloven og ikke minst Plan- og bygningsloven.  Nevnte lover er kort beskrevet i vedlegg 1. Lovenes betydning ser en blant annet på hvordan et strengt regelverk om motorferdsel i utmark har bidratt til Norges omdømme som urørt og bærekraftig reisemål. 

Fordi alt reiseliv utøves lokalt er Plan- og bygningsloven særlig viktig.  Plan- og bygningsloven bygger på et hierarkisk styringsprinsipp, og skal sikre at nasjonale hensyn blir i varetatt i kommunal og regional planlegging. Samtidig skal Plan- og bygningsloven fange opp sektorlover som Naturmangfoldloven, Kulturminneloven, Havne- og farvannsloven.  Dette gjør Plan- og bygningsloven til den viktigste rammesetteren på lokalt nivå, og reiselivet må involveres sterkere i alle planprosesser. Plan- og bygningsloven omtales nærmere i kunnskapsgrunnlaget «Reiseliv og lokalsamfunn»   

En stor utfordring for reisemålene er at omfang av offentlige tjenester i en kommune er basert på innbyggertall, mens besøkende ikke er hensyntatt i beregningsgrunnlaget for de statlige overføringene til kommunene. I en kommune med eksempelvis stor hyttebefolkning er dette krevende, da kapasiteten på tjenestetilbudet ofte blir underdimensjonert i forhold til behovet.   

En liknende er problemstilling er knyttet til at reiselivet ikke er en faktor i nasjonale- og regionale investeringer og prioriteringer. Vei- og infrastrukturutbygginger må hensynta den trafikken som skapes eller ønskes skapt fra reiselivet. Offentlig støttet ruteutvikling må ta inn reiselivets behov og identifisere potensialet for samordninger og felle satsning. Kommunal havneutvikling for cruise, satsninger på ruteutvikling i regi av Avinor og prioriteringene til nasjonale- og regionale innkjøpere av eksempelvis transporttjenester må koordineres og avstemmes med nasjonale mål og ambisjoner for reiselivets utvikling.  

Universell utforming (UU) er en viktig rammebetingelse, og et lovpålagt krav både når det gjelder utvikling av infrastruktur, tilrettelegging av bygg og uteområder.  Innen reiselivsutvikling er universell utforming vesentlig når det gjelder håndteringsevne. UU skaper bedre tilgjengelighet og bidrar til at alle kan delta.  Universell utforming må ligge til grunn som et prinsipp i all planlegging og samfunnsutvikling.1² Veileder for tilgjengelige bygg og uteområder beskriver sentrale grunnelementer i universell utforming og tilgjengelighet. Grunnelementene legger føringer for tiltak som er av stor verdi for opplevd kvalitet og tilgjengelighet uansett funksjonsnivå.  For etablerte virksomheter som ikke fyller kravene til UU er det viktig å jobbe med særløsninger som øker tilgjengeligheten på områder der det er mulig.  

Med virkemidler tenker vi her på de næringsrettede virkemidlene som forvaltes av de offentlige virkemiddelaktørene, og «Områdegjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet»13 er kategorisert som:  

• Nettverk og kompetanse 
• Tilskudd 
• Lån 
• Garantier 
• Egenkapital 

Innspill i strategien peker på et behov for å tilrettelegge for flere kortere og raskere kommersialiserings- og vekstløp, særlig der digitale utviklingsprosesser foreligger som er en driver for reiselivsutvikling.  Profesjonalisering, kvalitetsheving og økt lønnsomhet er viktige faktorer for vekst.  Reelle virkemidler som fremmer innovasjon, omstilling og utvikling i næringen er også avgjørende for å ta ut næringens potensial.  

Både reiselivsaktører og virkemiddelaktører selv, ga i innspillsrundene inntrykk av at manglende koordinering av virkemidler svekket tiltenkt effekt. Noen virkemidler ble også beskrevet som en godt bevart hemmelighet, der kommunikasjon til relevante målgrupper virket utfordrende. 

Virkemiddelbruken i reiselivet ble kartlagt i sin helhet i 2008 - 2009 i forbindelse med oppfølging av daværende reiselivsstrategi (2007)14. Her ble det tegnet et kart over virkemiddelapparatet, som viser en kompleks organisering av ulike virkemidler og pengestrømmer¹⁵. Etter den tid har en rekke prinsipper og virkemidler kommet til, slik at bildet i dag sannsynligvis er enda mer komplekst.   «Områdegjennomgangen av de næringsrettede virkemidlene» konkluderer på generell basis også med at en forenkling er nødvendig for å oppnå økte brukervennlighet, kostnadseffektivitet, kvalitet og styrbarhet. 

Virkemiddelapparatet er organisert både nasjonalt, regionalt og lokalt. I tillegg faller Norge inn under en rekke EU og EØS ordninger, både direkte og via blant annet fylkeskommuner og direktorat.  

De fleste virkemidler tildeles over statsbudsjett, og forvaltes gjennom etater som fylkeskommuner, SIVA, Innovasjon Norge og Norges forskningsråd.  

Illustrasjon 2 og tabell 3 viser en oversikt over de viktigste virkemiddelaktørene og gir også en overordnet omtale av de ulike virkemidlene.   

Overordnet sett er den bedriftsrettede virkemiddelbruken i Norge organisert på premisset om næringsnøytralitet. Det stiller store krav til at utformingen av tiltakene treffer ulike næringer like godt og gir den forventede effekten for alle. Dette er særlig krevende for utforming av virkemidler som både skal virke for industrien, teknologibransjene og for de tjenesteytende næringene som ofte retter seg mot konsumentmarkeder.  

Innovasjonshøyde har lenge vært en sentral parameter i flere virkemidler. Innovasjon innen bransjer som hotell, overnatting, servering, aktiviteter og andre tjenestebaserte næringer kjennetegnes av den er inkrementell, dvs motsatsen til industri- og teknologitunge næringer som i mye større grad jobber med radikale innovasjoner.  Reiselivet er underrepresentert i større klynge- og innovasjonsprosjekt, noe som kan tyde på at virkemidlene ikke treffer godt nok og ikke er tilpasset næringens forutsetninger når det gjelder innovasjon.  

For å avhjelpe dette er det hensiktsmessig å tilpasse disse slik at reiselivet blir søkegode i forhold til sentrale ordninger. I tillegg er det viktig at reiselivet selv blir mer offensive i å sette seg i posisjon til å søke.  

Klimamålene og FNs bærekraftsmål har siden virkemiddelgjennomgangen i 2009 lagt helt nye premisser for prioritering av virkemiddelinnsats. Pandemien har styrket fokuset både på sosial bærekraft og klimamål, og for reiselivet har pandemien tydeliggjort behovet for en mer robust økonomisk struktur. Den nye EU-taksonomien blir premissgivende fremover for rapporteringskrav og prioriteringer. Finansieringstilbudet fra de offentlige virkemiddelaktørene må ta opp i seg de utfordringene aktørene møter i det grønne skiftet. 

Taksonomien er et klassifiseringssystem som klassifiserer investeringer i forhold til hvordan de stemmer med definerte miljømål.  Taksonomien gir derfor rammer både for finansinstitusjoner og bedrifter som søker finansiering fra dem. Ett overveiende kriterium er klimaeffekt.  Taksonomien blir etablert som en del av EUs handlingsplan for bærekraftig finans¹⁶.  

Målet med taksonomien er blant annet å forebygge og hindre grønnvasking, og derigjennom skape tillit i markedet for grønn finans. Taksonomien skal gjelde for alle finansielle produkter, og blir et krav for både små og mellomstore bedrifter og børsnoterte selskap¹⁷.  Taksonomien omfatter rapporteringskrav, ikke miljøkrav.  Det er ventet at merkeordningen sterkt kommer til å påvirke finansplasseringer, risiko og rangering av selskap.¹⁸ 

Virkemidlene forvaltes både på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Etter regionreformen ble flere oppgaver flyttet til de regionale nivåene; Statsforvalteren, fylkeskommunene og kommunene. Eksempel på dette er Kulturminneforvaltning, der en rekke oppgaver ble overført fra Riksantikvaren til regionalforvaltning per 1. januar 2020.  

I tillegg er en rekke virkemidler organisert gjennom satsinger på tvers av virkemiddelaktører. Et eksempel på det er Grønn Plattform som forvaltes av Innovasjon Norge, Forskningsrådet og SIVA, på bakgrunn av midler fra fem departement.¹⁹  Det er også etablert flere andre offentlige støtteordninger som fremmer null- og lavutslippsløsninger. Eksempler på slike andre ordninger i statlig regi er etableringen av Enova samt Klimasats (som er en støtte til kommuner og fylkeskommuner som vil kutte utslipp). Det er også opprettet et investeringsselskap Nysnø, som har som formål å bidra til reduserte klimagassutslipp. Utvikling av nye teknologier og markeder er sentralt ved omstilling til et lavutslippssamfunn og det er grunn til å tro at virkemidler for å få til dette vil øke fremover. Regjeringen har også en satsning ved Innovasjon Norge som skal bidra til offensiv profilering av norske grønne løsninger for økt eksport og spredning internasjonalt. 

En annen satsing der norske virksomheter har gjort seg bemerket er Horisont Europa. Dette er EUs niende rammeprogram for forskning og innovasjon, med et totalbudsjett på 95,5 mrd euro. I forgjengeren, Europa 2020, fikk norske miljøer konkurrert seg til totalt 13,6 mrd euro.²⁰ 

Norske aktører kan søke om midler på lik linje med bedrifter, offentlige virksomheter og forskningsinstitusjoner i EU-medlemsland. Horizon Europe | European Commission (europa.eu). Innovasjon Norge og Forskningsrådet er to sentrale aktører som mobiliserer til disse programmene.  

Et samlet aktørbildet er illustrert i NHO-rapporten «Det næringsrettede virkemiddelapparatet»²¹ (se figur 2), mens de viktigste aktørene og virkemidlene er oppsummert i tabell 2.   

Illustrasjon 2: Virkemiddelaktørene. (Kilde «Det næringsrettede virkemiddelapparatet», NHO 2019 s. 6) 

Gjennom lokale prosjekter og samarbeid kan reiselivet også få nytte av virkemidler som disponeres av andre offentlige aktører som  for eksempel:  

• Statens vegvesen: Nasjonale turistveger, mobilitetsprosjekt22 Mobilitetsprosjektet handler foreløpig om små og mellomstore prosjekter innen gang. / sykkelvei, sykkeldelingsløsninger, innføring av autonome busser og piloter innen intelligente transportsystemer og –tjenester (ITS). 23  
• Spillemidler: viktig for å utvikle eks. sykkelstier og nærområder – attraktive nærmiljø/ fellesgoder. Disse er i hovedsak rettet mot ikke-kommersielle tiltak og sentrale aktører her er: sparebankstiftelse, gjensidige, spillemidler.  

Som følge av pandemien har regjeringen gjort tilpasninger i rammevilkår samt innført en rekke støtteordninger for å hjelpe et hardt rammet næringsliv gjennom krisen. Noen gjelder generelt for alle næringer, og andre er særskilt innrettet mot reiselivet.  

Utsettelser av avgifter og skatter, lønnsstøtte, justerte permitterings- og lønnspliktperioder for arbeidsgivere og kompensasjonsordningen er noen av de tiltakene som er iverksatt, og som siden nedstengingen har blitt justert og forlenget i tråd med smitteverntiltak og reiserestriksjoner.  

Det er etablert nye og justerte ordninger for statsgaranterte lån fra bankene samt lån garanti og tilskudd forvaltet av Innovasjon Norge for å gi bedrifter tilgang til likviditet og bidra til igangsettelse av flere innovasjonsprosjekter i norsk næringsliv. I tillegg er Forskningsrådets innsats for næringsrettet forskning og utvikling styrket for å holde FoU-aktiviteten i gang i næringslivet. Kapital til fond- og matching-investeringer gjennom Investinor er blitt økt for styrke tilgangen på kapital for bedrifter i en tidlig fase, lokale næringsfond i hardt rammede kommuner har fått påfyll og rammene til næringshager, private innovasjonsmiljøer samt inkubasjonsprogram har økt. Nye tiltak og justeringer av etablerte tiltak har skjedd fortløpende. 

For reiselivsnæringen spesifikt har følgende ordninger stått sentralt både mht å kompensere for utgifter samt bidra til omstilling av næringen: 

• Tilskudd til likviditetsstyrking som muliggjør omstilling og gjenåpning av reiselivsnæringen 
• Tilskudd til likviditetsstyrking som muliggjør omstilling av event- og reiselivsnæringene Nye 300 millioner kroner til omstilling av event- og reiselivsnæringene (innovasjonnorge.no) 
• Tilskudd til næringsdrivende som selger eller formidler pakkereiser 
• Kompensasjon for lovpålagte vedlikehold for foretak med driftstillatelse under lov om taubaner og lov om fornøyelsesinnretninger
• Tilskudd for store publikumsåpne arrangement utenom kultur- og idrettssektoren: Støtteordning for store publikumsåpne arrangementer (innovasjonnorge.no) 
• Omstillingsordning for eventbransjen 

I tillegg har Regjeringen også økt tilskudd til kommuner for å kompensere lokale virksomheter som er særlig hardt rammet av smitteverntiltakene. Midlene vil også kunne bli benyttet som en ventilordning for bedrifter som enten helt eller delvis har falt utenfor den generelle kompensasjonsordningen. 

Gjennom omstillingsordningen for reiseliv- og eventnæringene er flere bedrifter i gang med miljøsertifiseringer for å rigge seg for en bærekraftig utvikling og vekst. Det er satt i gang digitaliseringsprosesser for å effektivisere driften og tilpasse seg fremtidens kunder. Mange har også satt i gang kvalitetssikringstiltak for å heve kvaliteten på sine tilbud til markedet og flere har tilpasset produkt og markedskommunikasjon til Norge og nærmarkeder. Dette er aktiviteter som vil kunne å styrke omstillingsevnen og verdiskapingsevnen til hver enkelt bedrift, i næringen og hele reiselivets økosystem.  

Se regjeringens TIDSLINJE for håndtering av koronasituasjonen for fortløpende tiltak regjeringen iverksetter.

Gjennomgangen i dette kunnskapsgrunnlaget har illustrert omfanget og kompleksiteten når det gjelder rammevilkår og virkemidler for reiselivet. 

Pandemien har gitt reiselivet store utfordringer, men gjør det også mulig å starte gjenoppbyggingen basert på mål om en næring som både skaper arbeidsplasser, store inntrykk og små avtrykk.   

Gjennomgang som bidrar til harmonisering, forenkling og tilpasning i rammevilkår og virkemidler vil være avgjørende for å få til dette.