Fellesgoder

Forord

Innovasjon Norge fikk i 2020 i oppdrag av Nærings- og fiskeridepartementet å utarbeide en nasjonal veileder for finansiering av lokale fellesgoder av relevans for reiselivet. Med utgangspunkt i gjeldende regelverk og praksis var det ønskelig at veilederen skulle kartlegge mulighetene som finnes for å finansiere kunderettede fellesgoder, dvs fellesgoder som besøkende har direkte glede av under sitt opphold på reisemålet. Hensikten var å synliggjøre handlingsrommet innenfor dagenes regelverk når det gjelder å kreve betaling av bruker, drøfte hvilke alternativer som finnes i ulike sammenhenger, og belyse begrensninger ved disse.

Mulig lovendring

Å utarbeide en veileder for dette temaet har vist seg å være svært komplisert. Dette skyldes at deler av den mest brukte lovhjemmelen for å ta brukerbetaling, Friluftsloven § 14, bestrides av enkelte aktører og er bragt inn for domstolene. Klima- og miljødepartementet skal dessuten igangsette et arbeid med utredning om deler av samme paragraf. Arbeidet med en mulig lovendring vil ta tid, og det er per i dag ikke mulig å si når dette blir ferdigstilt. I samråd med departementet ble det derfor bestemt at temaet skal dekkes i form som et kunnskapsgrunnlag, sammen med den nasjonale reiselivsstrategien. Strategien påpeker at tilrettelegging og utvikling av fellesgoder er viktig for å ta vare på natur, kultur og lokalsamfunn, og samtidig få fornøyde gjester.

Takk for verdifulle innspill!

Flere aktører har bistått arbeidet med denne veilederen. Verdsarvrådet for vestnorsk fjordlandskap har initiert et prosjekt for å utvikle nye modeller for fellesgodefinansiering. I den forbindelse er det utarbeidet en rekke analyser og rapporter for både å kartlegge eksisterende handlingsrom for finansiering av fellesgoder og å utforske mulige nye løsninger som går ut over dagens regelverk. Kunnskapsgrunnlaget baserer seg i stor grad på funn og erfaringer fra dette arbeidet. Som et resultat av kommunesektorens utfordringer knyttet til fellesgodefinansiering har også Transportøkonomisk institutt utarbeidet en forstudie kalt Finansiering av bærekraftige reisemål, på oppdrag fra KS. Sentrale destinasjonsselskap, stiftelser og driftsselskap har også gitt verdifulle innspill. En stor takk går til disse aktørene som har delt raust av sin kunnskap. Innovasjon Norge står imidlertid ansvarlig for innholdet i dette kunnskapsgrunnlaget.

Merk at forretningsmodellen bak eksemplene som nevnes ikke automatisk kan overføres til andre reisemål da type tiltak, grad av tilrettelegging, eierforhold til grunn og vei, juridiske forhold og drift vil variere fra sted til sted. Hver kommune må foreta egne vurderinger før tiltak igangsettes.

Sammendrag

Fellesgoder defineres i dette kunnskapsgrunnlaget som goder der alle aktørene i en gruppe kan nyttiggjøre seg hver enhet av godet samtidig. Det kan være utfordrende å ekskludere aktører fra å bruke godet, og også ta seg betalt for bruken av det. Ved økende etterspørsel etter et fellesgode økes derfor ikke alltid produksjonen tilsvarende i mangel på tilgjengelige midler/ressurser. Dermed kan det oppstå overforbruk eller forringelse av slike fellesgoder. En vellykket utvikling av et bærekraftig reiseliv forutsetter at fellesgodeproblematikken løses.

Hvordan sikre tilstrekkelig finansiering av fellesgoder som benyttes innen reiselivssammenheng? Dette er en velkjent problemstilling i reiselivssammenheng. Norges attraksjonsverdi som reisemål baserer seg i stor grad på vårt brede tilbud av natur- og kulturopplevelser der fellesgoder ofte inngår. Norsk natur og landskap gir oss ressurser i verdensklasse og allemannsretten gir enhver rett til å ferdes gratis i utmarksområder under visse vilkår. På flere reisemål har imidlertid stor pågang/tilstrømming av besøkende uten tilsvarende økning i tilbudet av fellesgoder ført til overforbruk av enkelte fellesgoder. Dette gjelder alt fra infrastruktur som stier utsiktspunkter og parkeringsplasser, til tjenestetilbud som renovasjon og beredskap. Konsekvensen av overforbruk gir seg utslag i form av forurensning, forsøpling, slitasje, trengsel/køer og ulykker. Både besøkende, grunneiere, næringsaktører og/eller lokalbefolkningen kan berøres av dette og oppfatte stedet som mindre attraktivt. Dette kan også bidra til å svekke Norges omdømme som reisemål.

Med en voksende turiststrøm til landet de siste årene, før pandemien inntraff, er det viktig å finne gode og langsiktige løsninger for finansiering av fellesgoder som benyttes av tilreisende. I mange kommuner er dette en forutsetning for å utvikle et mer bærekraftig reiseliv som spiller på lag med lokalsamfunnet.

Basert på en rapport fra Menon Economics om fellesgodefinansiering (2019) har vi identifisert fem ulike tiltak som bidrar til å redusere utfordringene ved overforbruk av fellesgoder på et reisemål:

Reguleringer, der man gjennom lovverket forbyr eller begrenser en aktivitet
Frivillig innsats, ved at ideelle organisasjoner bidrar til etablering, drift eller vedlikehold av fellesgoder (skilting/merking, søppelplukking, rydding, redningspatruljer etc.).
Offentlig finansiering av infrastruktur og tjenester
Pålagt brukerbetaling i form av avgifter ifm. bruk av parkeringsplasser, vei, toaletter og havnefasiliteter
Frivillig påslagsordning, der brukere av et fellesgode bes om å betale et frivillig bidrag. Dette kan også omfatte næringsaktører, hvis kunder har glede av fellesgodet. Tvungne bidrag er ikke mulig innenfor dagens regelverk.

Hovedutfordringen på mange reisemål er at sentrale fellesgoder finansieres og produseres av kommunene, hvis inntektsmodell er basert på innbyggertall og ikke justeres etter det reelle behovet og antall brukere. Dette blir spesielt synlig i mindre kommuner med høye besøkstall i perioder av året, som i reiselivets høysesong, når kommunene forventes å tilby tjenester i et omfang på nivå med langt større steder.

Ovennevnte tilleggsløsninger til kommunal finansiering av fellesgoder, som for eksempel brukerbetaling, kan bidra til å rette opp dette misforholdet. Hovedfokus her er på alternativet med brukerbetaling og de fellesgodene som det innenfor dagens regelverk er anledning til å kreve slik betaling for.

De vanligste fellesgodene som det kan tas brukerbetaling for er i dag:

Adgang til opparbeidet friluftsområde (regulert av Friluftsloven)
Bompenger for motorisert ferdsel på privat vei (regulert av Veitrafikkloven)
Parkering i tilknytning til offentlig eller privat vei (regulert av Parkeringsforskriften)
Bruk av infrastruktur spesielt tilpasset passasjerer i havn (regulert av Havne- og farvannsloven)

Samtlige tiltak forutsetter samarbeid med grunneier og krever kommunalt vedtak, der omfang av tiltakene og nivå på vederlaget må godkjennes.

Lovhjemler som åpner opp for brukerbetaling gir et begrenset handlingsrom, som i den senere tid er blitt ytterligere begrenset som en følge av revisjoner og presiserende tolkninger av lovverket. Dette gjelder blant annet revisjon av Havne- og farvannsloven. Her er passasjeravgift fjernet, men havneselskapet kan likevel ta kostpris for bruk av infrastruktur spesielt tilrettelagt for passasjerer, såkalt passasjervederlag. Kommunen har imidlertid fått et større handlingsrom når det gjelder mulighetene å ta utbytte fra havnekapitalen til finansiering av tiltak utover havneområdet.

Friluftsloven § 14 åpner for mulighet til å ta en «rimelig avgift», dvs. et avgiftsnivå som ligger tett opp mot kostpris, for adgang til opparbeidet friluftsområde. De fleste modeller for finansiering av fellesgoder i reiselivet i dag baserer seg på bruk av denne paragrafen. Problemstillinger rundt bruk av Friluftsloven § 14 er den senere tid blitt aktualisert, spesielt i forbindelse med reiselivsdestinasjoner. Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet har avgitt uttalelser som kan forstås slik at friluftsloven § 14 har videre anvendelsesområder knyttet til parkeringsplasser ved friluftsområder. Denne tolkningen bestrides av andre, herunder Scandic, som driver fasilitetene inne på Nordkapplatået, og tvisten er bragt inn for domstolene.

Det er også uenighet knyttet til Miljødirektoratets forståelse av hvilke fellesgoder/tiltak som faller utenfor virkeområdet for «rimelig avgift». Fellesgoder som i dag sikrer forsvarlig drift av ulike attraksjoner, som for eksempel vedlikehold og sikring, beredskapstiltak og fjellpatruljer, vil etter denne tolkningen falle utenfor virkeområdet. Kommunene, som gir løyve til innkreving av slik brukerbetaling, vil nå måtte vurdere hvilke kostnader som ligger innenfor og utenfor virkeområdet. Dette kan bety at finansieringsmodeller som i dag benyttes av mange attraksjoner ikke lengre tillates og vil måtte legges om, noe som vil kunne få negative konsekvenser for forvaltningen av - og dermed omdømmet til - kjente attraksjoner.

Problemstilling

Om fellesgoder

Reiselivets ressursgrunnlag baserer seg i stor grad på salg av opplevelser der fellesgoder inngår. Fellesgoder defineres ofte som goder der alle aktørene i en gruppe kan nyttiggjøre seg hver enhet av godet samtidig (kollektive goder eller rene fellesgoder). I mange tilfeller er det en sammenheng mellom ulike aktørers forbruk av et fellesgode, slik at en aktørs bruk av godet kan redusere godets nytteverdi for øvrige brukere (såkalte rivaliserende eller knappe fellesgoder). Ved overforbruk av et fellesgode kan det i praksis oppstå utfordringer i å forhindre, eller ekskludere, noen fra å benytte seg av dette godet. Ved stor etterspørsel kan det derfor oppstå mangel på eller forringelse av fellesgodet, blant annet som følge av manglende muligheter til å ta seg betalt for bruken av fellesgoder. For et reisemåls konkurransefortrinn er det derfor gunstig å kunne koordinere bruken og produksjonen av fellesgodene.

Begrepet fellesgoder i reiselivet dekker en lang rekke ulike tiltak. Noen er det vi kan kalle kunderettede, det vil si synlige for gjesten og direkte avgjørende for kundeopplevelsen. Eksempler på kunderettede fellesgoder er løyper, stier, åpne festivaler, gratis skibusser, utkikkspunkt og andre forskjønnelsestiltak. Andre fellesgoder er det vi kaller næringsrettede, altså tiltak som har effekt bak scenen, som felles markedsføring og profilering, markedsutvikling, opplæring av personale og kvalitetsarbeid. For pilotprosjektet i Lofoten ble fellesgodene delt inn i følgende matrise:

Fellesgoder	Næringsrettede
Profilering og markedsføring	A - Salg og markedsføring
Merkevare- og omdømmebygging
Salg
Booking
Administrasjon, kontor etc.	B - Basisdrift
Strategisk planlegging/masterplan	C - Næringsrettede tiltak
Lavsesongutvikling
Kompetanseheving
Fellesgoder	Kunderettede
Turist- og informasjonskontorer	D - Informasjon
Internettportal
Informasjonstrykksaker
Digital informasjon
Serviceanlegg, gjestehavner etc.
Renovasjon, kildesortering	E - Infrastruktur
Parkerings- og rasteplasser
Turløyper og sykkelsti
Merking og skilting
Rydding	F - Atmosfære og forskjønnelse
Forskjønnelse
Utbedring av fellesområder
Shuttle og sightseeing	G - Intern transport
Arrangementer og festivaler	H - Arrangement
Produktutvikling	I - Andre kundrettede tiltak
Andre kunderettede tiltak

Hovedfokus her er på fellesgodene som det innenfor dagens regelverk er anledning til å kreve brukerbetaling for. Det er likevel viktig å påpeke at de næringsrettede tiltakene også kommer brukeren til gode, men da i en mer indirekte form, ved at vertskapskommunen fremstår som attraktiv, ansvarlig og trygg. Et eksempel på dette er forebyggende tiltak knyttet til sikkerhet og beredskap fordi flere ferdes i vår natur og kan utsette seg for ulykker.

Informasjonstiltak om plikter og rettigheter på norsk og andre språk vil kunne bidra til å løse noen av utfordringene. Flere reisemål oppfordrer besøkende til å følge enkle retningslinjer for et mest mulig skånsomt opphold. I Lofoten har man for eksempel markedsført Lofotvettreglene¹ og DNThar utarbeidet Allemannspliktene^2.

Press på naturbaserte reisemål

Internasjonalt har Norge sin sterkeste posisjon innenfor naturbasert turisme, der vår natur og våre landskap gir oss ressurser i verdensklasse. Naturopplevelser generelt har vært en sentral driver for Norge som turistland helt fra reiselivets begynnelse på 1800-tallet. Pandemien vil sannsynligvis forsterke etterspørselen etter utendørs opplevelser i flotte landskaper med mye plass og frisk luft³.

Konsekvensen av overforbruk av fellesgoder er forringing av sårbare natur- og kulturområder. Reiselivet er en stor bruker av fellesgoder som ofte er etablert og driftet av frivillige organisasjoner i f.eks. friluftsliv og beredskap. Bruken gir seg utslag i form av forurensning, forsøpling, slitasje, gjengroing, trengsel/køer og ulykker i forbindelse med ferdsel i naturen. Kommunen får klager fra besøkende, grunneiere og lokalbefolkning og dette kan svekke Norges omdømme som et reisemål med ren og uberørt natur.

Allemannsretten gir rett til gratis ferdsel i naturen

I Norge gir Allemannsretten⁴ alle rett til å ferdes fritt til fots og på ski, raste og overnatte, ri eller sykle på stier og veier, padle, ro og bruke seilbåt – uavhengig av hvem som eier grunnen. Den gir også rett til å høste fra naturen, for eksempel saltvannsfisk, bær, sopp og ville blomster.

Allemannsretten skiller mellom inn- og utmark, der innmark som boligeiendommer og dyrket mark er unntatt fra retten. Det er imidlertid begrensninger i allemannsretten knyttet til motorisert ferdsel, lokale forskrifter og vern. Allemannsretten følges også av allemannsplikter om å opptre hensynsfullt og varsomt. Nedbygging av natur, privatisering og ulovlige stengsler har de senere årene satt allemannsretten under press. Det samme gjelder vekst innen naturbasert reiseliv der konflikter kan oppstå på grunn av for eksempel telting, søppel i naturen, høy fart, bruk av skiløyper og slitasje.

Økte kostnader til produksjon og forvaltning av fellesgoder

Kommuner med høyt turistbesøk kan ha langt høyere kostnader knyttet til håndteringsevne enn det befolkningstallet skulle tilsi, fordi turismen i perioder medfører en mangedobling av antallet personer som oppholder seg i kommunen. Eksempler på kommunale kostnader som ikke motsvares av inntekter kan ifølge rapporten ovenfor være:

Søppel- og avfallshåndtering
Etablering og drift av fasiliteter som toaletter og stellerom
Opparbeidelse og vedlikehold av infrastruktur for allmenn bruk, som skiløyper, stier, skilting og annen informasjon
Vedlikehold og slitasjereduserende tiltak i natur- og kulturlandskap
Opparbeidelse og vedlikehold av trafikkarealer som parkering og gang-/sykkelveier
Økt beredskap innen helse/legevakt, brann/redning, orden/vakthold/kriminalitet,
trafikk-avvikling
Kommuner med stort innslag av fritidsboliger kan ha økte kostnader til administrasjon/planarbeid, samt hjemmetjenester til brukere som ikke er bosatte i kommunen.

I tillegg til dette kommer samfunnsøkonomiske kostnader som det ikke tas hensyn til ved bruk, såkalte eksternaliteter, som miljøkostnader og mulig omdømmetap både for reisemålet og for Norge. Klimaendringer, blant annet i form av mer ekstremvær og nedbør, vil gi økte kostnader til forvaltning av fellesgoder som for eksempel stier.

Kommunens inntekter er basert på innbyggertall, ikke besøkstall

Naturbaserte reisemål har opplevd en sterk vekst internasjonalt og flere av Norges reiselivsikoner befinner seg i distriktskommuner med et begrenset innbyggertall. Kommunen er reiselivets viktigste myndighet for å forvalte fellesgodene. Transportøkonomisk institutt har på oppdrag fra KS utarbeidet en forstudie5 som gir oversikt over kommunenes finansieringsbehov som følge av økt tilstrømming av turister. Her påpekes det at mange norske kommuner har økonomiske og praktiske utfordringer med å utvikle turisme på en mer bærekraftig måte. I flere kommuner synes utgiftene forbundet med turisme å være større enn inntektene, blant annet fordi omfanget av besøkende ikke inngår i kriteriene for statlige overføringer til kommunene

Kommunens inntektsmodell består av skatt, brukerbetaling (gebyrer mm) og statlige overføringer. Fordi sistnevnte er knyttet til kommunens innbyggere, tas det ikke hensyn til hvorvidt det reelle antall brukere er større som følge av besøkende. Dette er utfordrende for kommuner som har et stort innslag av besøkende, både korttidsgjester og eiere av fritidsboliger.

Gratispassasjererproblemet

Menon-rapport nr 6-2005⁶ hadde som mål å utvikle en finansieringsmodell for finansiering av fellesgoder for alle reiselivssteder i Norge. En av de mest sentrale utfordringene som trekkes frem i rapporten er gratispassasjerproblemet:

Problemet går ut på at når en oppgave er utført - et gode er produsert - er det umulig å ekskludere noen fra å bruke det. Dermed mangler fellesgodets interessenter insentiver til å finansiere godet. Områdemarkedsføring er det klareste eksempelet på gratispassasjerproblemer i reiselivsnæringen. Alle reiselivsbedrifter på Geilo nyter godt av at Geilo blir markedsført på internasjonale markeder - uansett om de betaler for markedsføringen eller ikke. Hvis én av bedriftene bestemmer seg for å profilere Geilo på det danske markedet, må bedriften bære hele kostnaden selv, mens markedsføringseffekten blir spredt utover alle bedriftene. Det innebærer at selv om alle bedriftene ønsker at Geilo skal markedsføres, er det ikke gitt at noen er villig til å bidra til markedsføringen.

Det samme gjelder sti og løyper. Man kan ikke nekte kundene på ett hotell å bruke skiløypene i området, uansett om hotellet har vært med på å finansiere dem. Det er imidlertid en viktig forskjell på disse to eksemplene: Markedsføringen er til glede for bedriftene på Geilo, ikke for kundene. Det er derfor bedriftene som er gratispassasjerer. Stier og løyper, derimot, er til glede for kundene, og det er disse som er gratispassasjerer på godene. Dette blir samtidig et fellesgodeproblem for bedriftene på Geilo, for hvis ingen betaler for stier og løyper, vil det heller ikke bli noe tilbud til kundene. Dermed svekkes Geilos attraksjonskraft i markedet, noe alle på destinasjonen taper på – ikke bare de kommersielle bedriftene, men også hytteeiere, lokalbefolkningen og kommunen.

I tillegg kan det enkelte steder være utfordrende å balansere reiselivets bruk av fellesgoder med frivillig sektors etablering og drift av slike.

Koordineringssvikt

Bedrifter og næringer som har svak lønnsomhet vil normalt prioritere utgifter som er absolutt nødvendig for fortsatt drift.  De norske reiselivsnæringene er kjennetegnet av lave driftsmarginer, dårlig lønnsomhet, dårlig likviditet og lav egenkapitalprosent.  I en slik situasjon, er det naturlig at fellesgodefinansiering krever spesiell innsats og oppmerksomhet. I tillegg til dette er koordinering og finansiering av fellesgoder forbundet med høye transaksjonskostnader.

Begrenset handlingsrom

De fleste kommuner har innført eiendomsskatt på fritidsbolig, men innenfor dagens regelverk er det et begrenset handlingsrom til å ta betaling fra bruker for produksjon og forvaltning av fellesgoder. Norge er et av få land i Europa som ikke har en nasjonal besøksavgift (turistskatt) for å finansiere fellesgoder. Et unntak er miljøavgiften på Svalbard, hjemlet i Svalbardmiljøloven7 der alle tilreisende belastes for kr 150 i en miljøavgift som forvaltes av Svalbards miljøvernfond.

Offentlige tilskudd og midler fra stiftelser som er tilgjengelig til finansiering av fellesgoder er i hovedsak investeringsmidler og dekker ikke drift. Som regel er det frivillig sektor som er målgruppe for slike ordninger, og reiselivet er som regel ikke søkedyktige uten at det skjer i samarbeid med frivillig sektor.

Dagens regelverk og handlingsrom

Advokatfirmaet Selmer AS har på oppdrag fra Visit Sognefjord utarbeidet et notat om dagens regelverk (pr juni 2019) knyttet til fellesgodefinansiering. Hovedkonklusjonen fra rapporten er som følger:

Det finnes ingen spesifikke reiselivsskatter i Norge for å finansiere fellesgoder i reiselivet, og det er ikke hjemmel i dagens lovverk til å innføre dette8. Det finnes heller ingen spesifikk lov eller forskrift som på en samlet måte gir regler for finansiering av fellesgoder. Det finnes imidlertid noen lover og forskrifter som gir muligheter for å finansiere ulike typer av fellesgoder på gitte vilkår, samt flere tilskuddsordninger. De fleste mulighetene som ligger innenfor dagens lovverk, forutsetter imidlertid et samarbeid med grunneier. I tillegg er det mange tiltak som trenger godkjenning fra offentlige myndigheter, og da særlig kommunen. Det er derfor viktig at destinasjonsselskapene har tett dialog med aktuelle grunneiere og kommunene for å forsøke å få til gode løsninger innenfor det mulighetsrommet som dagens lovgivning gir adgang til. Det er derfor også viktig at grunneiere og kommunene har god kunnskap om det mulighetsrommet som finnes til å skaffe inntekter som kan benyttes til fellesgoder.

Menon Economics har i en rapport om fellesgodefinansiering (2019) trukket frem fem ulike løsninger på utfordringene ved overforbruk av fellesgoder på et reisemål:

Reguleringer der man gjennom lovverket forbyr eller begrenser en aktivitet. Overforbruk, forurensing og forsøpling kan reduseres enten ved å forby uønsket atferd eller ved å redusere turistaktivitet gjennom reguleringer og forbud.
Frivillighet i form av at ideelle organisasjoner eller ildsjeler produserer mange av fellesgodene for lokalbefolkningen, som reiselivet drar nytte av. Tiltak her kan være stirydding og -merking, preparering av skiløyper, redningspatruljer til fjells og til sjøs.
Offentlig finansiering av infrastruktur og tjenester som i utgangspunktet er tilrettelagt for lokalbefolkningen, men som også besøkende får nytte av, direkte og indirekte. Eksempler her er veier, ferger, havner, utsiktspunkt, utdanning, forskning og markedsføring. I tillegg kommer tjenester som sikkerhet, beredskap og helsetilbud.
Påslagsordning der besøkende eller næringsdrivende betaler et frivillig eller tvungent bidrag. Sistnevnte er ikke mulig innenfor dagens regelverk, unntatt for Svalbard.

Brukerbetaling i form av avgifter til parkering, vei, toaletter og havnefasiliteter er den mest vanlige formen for fellesgodefinansiering der bruker betaler for tjenesten.

Modellene som det på lokalt nivå er mulig for enkeltaktører å innføre er de to sistnevnte, nemlig frivillige påslagsordninger og brukerbetaling.

Frivillige påslagsordninger

I frivillige påslagsordninger blir reiselivsnæringen og tilstøtende næring (f.eks. handel) i et område enige om økonomiske bidrag som skal finansiere fellesgoder. Utgangspunktet for finansiering og produksjon av fellesgoder er at det må skje frivillig av de aktørene som tjener på tiltaket. Det kan være kommunen på reisemålet, næringsaktørene eller gjestene som har nytte av tiltaket/godet. Det kan også være en kombinasjon av disse. Modellen baserer seg gjerne på et prosentvis påslag (1-3%) avhengig av hvor stor nytte den enkelte aktør har av besøkende.

I 2013 ble pilotprosjektet for frivillig fellesgodefinansiering etablert som en oppfølging av den nasjonale reiselivsstrategien Verdifulle opplevelser9. Prosjektet var initiert av Nærings- og handelsdepartementet og gjennomført i regi av Innovasjon Norge der mandatet var å finne en omsetningsbasert modell for frivillig fellesgodefinansering. Geilo, Valdres, Trysil, Narvik, Lofoten og Indre Nordfjord ble valgt som piloter der Lofoten kom lengst i å utvikle en komplett modell. Mangel på tilslutning i næringslivet (gratispassasjerproblemet) førte til at modellen ikke lot seg realisere. Prosjektet viste at det er vanskelig å få til komplette og robuste løsninger som baserer seg på frivillig fellesgodefinansiering10.

Behovet for å få til frivillige løsninger gjelder først og fremst reisemål med liten lokalbefolkning. Her kan tilreisendes behov for fellesgoder i turistsesongen være langt større enn behovene til lokalbefolkningen. Dermed er det ikke selvsagt at ansvaret for denne ekstraproduksjonen av fellesgodene tilfaller kommunen, og det må finnes andre løsninger. En fordel med en frivillig løsning kan være at de berørte aktørene bestemmer både innkrevingen og bruken av pengene. De vil da kunne omstille bruken av midlene ved behov, og trolig raskere og med mindre administrasjonskostnader enn hvis ulike parter hadde hatt ansvaret for henholdsvis innkreving og bruk.

Frivillige løsninger krever et forpliktende langsiktig samarbeid, som kan være utfordrende i en næring som preges av mange små bedrifter med begrensede ressurser. Ulemper med frivillige løsninger er at de ikke løser gratispassasjerproblematikken, øker transaksjonskostnaden og at det dessuten er utfordrende å få finansiert større investeringer. Andre utfordringer er usikkerhet, manglende deltakelse fra aktørene og utilstrekkelig størrelse på de økonomiske bidragene, noe erfaringene fra pilotprosjektene viser.

Brukerbetaling

De mest aktuelle rettsgrunnlagene for brukerbetaling finnes i følgende lover som omtales nærmere nedenfor:

Friluftsloven
Veitrafikkloven
Parkeringsforskriften
Havne- og farvannsloven

Avgift for adgang til et opparbeidet friluftsområde

Allemannsretten er et gratis gode som etter Friluftsloven¹¹ § 2 gir enhver retten til å ferdes til fots, på sykkel eller på hest i utmark hele året når det skjer hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet. Lovens § 14 gir likevel eier eller bruker mulighet til å kreve en rimelig avgift etter løyve fra kommunen, for adgang til badestrand, teltplass eller annet opparbeidet friluftsområde:

§ 14. (Avgift for adgang til friluftsområde)

Ferdselsrett etter denne lov er ikke til hinder for at eier eller bruker etter løyve av kommunen kan kreve en rimelig avgift for adgangen til badestrand, teltplass eller annet opparbeidet friluftsområde, men avgiften må ikke stå i misforhold til de tiltak eier eller bruker har gjort på området til fordel for friluftsfolket. Det kan settes vilkår for slikt løyve.

Bestemmelsen har som formål å gi et økonomisk grunnlag til å foreta tilretteleggingstiltak for å holde en nødvendig standard på mye brukte friluftslivsområder. Det er kommunen som har myndighet til å gi slik tillatelse.

Vilkår

Før kommunen fatter vedtak om løyve til å innkreve parkeringsavgift må følgende vilkår være oppfylt:

Det må foreligge et friluftslivsområde.
Det må være gjennomført en tilrettelegging til fordel for friluftsfolket.
Avgiften må være rimelig og må ikke stå i misforhold til de tiltak eier, eller rettighetshaver, har gjort på området til fordel for friluftsfolket.

Hva menes med «rimelig avgift»

Det kreves at avgiften skal være lav og at den må stå i forhold til de tiltak som er iverksatt. Avgiften skal dekke kostnader og vedlikehold av tilretteleggingstiltaket. Det er de faktiske utgiftene til den som har opparbeidet området det kan kreves avgift for. Avgiftsnivået kan altså ikke overstige selvkost for etablering og drift av det opparbeidede friluftsområdet og åpner ikke for å etablere næringsvirksomhet med sikte på å generere overskudd for eieren eller driveren. For høye avgifter, for eksempel for parkering, kan i praksis være til hinder for utøvelse av friluftsliv ettersom bil vil være viktig for å oppsøke en del friluftslivsområder.

Hvilke tiltak kan finansieres?

Bestemmelsen er spesielt tenkt benyttet til opprettelse og vedlikehold av tiltak og ordninger som sikrer forsvarlig sanitære forhold. Dette kan være å sette opp toaletter, montere søppelbøtter og tiltak for å tømme og vedlikeholde denne type tiltak. På campingplasser hvor badestrand ligger i utmark og derfor er tilgjengelig også for allmennheten er det åpnet for å kunne ta en rimelig avgift for tiltak som utendørsdusj o.l.

Tiltaket forutsetter at området en søker å ta avgift for er et opparbeidet friluftsområde og at tilretteleggingen er klart avgrenset for opphold og aktivitet av en viss varighet. Merk at det ikke kan innkreves avgift på forhånd for å finansiere et fremtidig tiltak.

Kommunen må vurdere hvorvidt tilretteleggingstiltak faller innenfor bestemmelsen og som det kan tas avgift for, og eventuelt hva som faller utenfor bestemmelsen.

I 2020 ble Miljøverndirektoratets tolkning av begrepet «opparbeidet friluftsområde» presisert. Når det gjelder utmarksparkering er følgende tiltak definert som innenfor virkeområdet etter denne tolkningen:

Asfaltering/grusing/brøyting og annet nødvendig vedlikehold av selve parkeringsplassen
Nødvendige utgifter knyttet til grunnerverv/rettighetserverv av parkeringsareal
Arbeidstid for opparbeiding utført av eier/rettighetshaver (fradrag for evt. tilskuddsmidler fra det offentlige)
Toalettanlegg tilknyttet eller i nærheten av parkeringsplassen
Kostnader knyttet til parkeringsvakter/-verter
Opparbeide teltplasser og badestrender tilknyttet eller i nærheten av parkeringsplassen
Drift av garderober, toaletter og håndtering av søppel tilknyttet eller i nærheten av parkeringsplassen (servicebygg)
Parkeringsvirksomheten som sådan, inkludert administrasjon (f.eks. krav etter parkeringsforskriften)

Samme tolkning definerer følgende tiltak som utenfor virkeområdet, og som det ikke kan tas en avgift for:

Såkalte «løypepass», destinasjonsavgifter, og lignende avgifter som pålegger betaling for tilrettelegging knyttet opp mot adgangen til utøvelse av en allemannsrett
Utgifter til grunnerverv/rettighetserverv av utmarksområde knyttet til anleggelse av stier, turvei, bruer, sherpatrapper, gjerder, klopper, nødbuer osv.
Oppkjøring av skiløyper og tilrettelegging med kunstsnø og skiløyper, samt sykkelstier
Markedsføring
Kostnader knyttet til administrative oppgaver
Sti og vei, herunder bruer, sherpatrapper, gjerder, klopper, nødbuer o.l. på sti/vei
Stipatruljer og fjellvakter

Det er viktig å presisere at denne tolkningen bestrides av flere aktører.

Klima og miljødepartementet utarbeidet i 2007 et rundskriv¹²som gir informasjon og veiledning om tolking og anvendelse av friluftslovens regler i praksis, rettet mot de myndigheter som har et ansvar for å ivareta og fremme friluftslivsinteressene. Miljødirektoratet har dessuten utarbeidet en veileder¹³ for kommuner som ønsker å ta i bruk parkeringsavgift for tilgang til opparbeidet friluftsområde. Viktige elementer i veilederen omhandler blant annet:

Kommunens myndighet
Her slås det fast at kommunen har myndighet til å avgjøre om det skal kunne kreves inn en avgift og størrelsen på denne avgiften. Avgiften skal stå i forhold til investeringen som er gjort og må være lav. Kommunen kan forenkle administrative prosesser og stimulere til økt næringsvirksomhet ved å legge klare premisser for hva som tillates innført i tilknytning til tiltaket, som adgangsbegrensning og brukerbetaling, idet tillatelsen innvilges. Kommunen kan for eksempel godkjenne avgifter for flere ulike tiltak i ett og samme vedtak.
Argumentasjon til saksbehandler
Her beskrives prinsippet om allemannsretten og mulighetene for brukerbetaling, samt eventuelle vilkår som kan settes til avgiften, for eksempel at parkeringsplassen må holdes åpen, eventuelt holdes brøytet til visse tider. Skilt om betalingsordning må stå i tilknytning til betalingsstedet. Dersom skiltet på en misvisende måte beskriver hvilket område som det krevet betaling for tilgang til, vil skiltet kunne fjernes.
Lovgrunnlaget og andre retningslinjer
Her beskrives saksgangen i henhold til Friluftsloven, krav til søknad, eventuell befaring, vedtak og klagebehandling. Viktig å merke seg er at det er eier eller bruker som kan fremme søknaden.

Fra 1. januar 2020 overtok fylkeskommunen veiledningsansvaret for friluftsloven, jfr. Forskrift om fylkeskommunenes oppgaver innenfor friluftslivsområdet14 og skal blant annet bidra til å informere om rettighetene og pliktene som følger av allemannsretten.

Avgift for adgang til et opparbeidet friluftsområde

§ 14. (Avgift for adgang til friluftsområde)

Ferdselsrett etter denne lov er ikke til hinder for at eier eller bruker etter løyve av kommunen kan kreve en rimelig avgift for adgangen til badestrand, teltplass eller annet opparbeidet friluftsområde, men avgiften må ikke stå i misforhold til de tiltak eier eller bruker har gjort på området til fordel for friluftsfolket. Det kan settes vilkår for slikt løyve.

Vilkår

Før kommunen fatter vedtak om løyve til å innkreve parkeringsavgift må følgende vilkår være oppfylt:

Det må foreligge et friluftslivsområde.
Det må være gjennomført en tilrettelegging til fordel for friluftsfolket.
Avgiften må være rimelig og må ikke stå i misforhold til de tiltak eier, eller rettighetshaver, har gjort på området til fordel for friluftsfolket.

Hva menes med «rimelig avgift»

Hvilke tiltak kan finansieres?

Kommunen må vurdere hvorvidt tilretteleggingstiltak faller innenfor bestemmelsen og som det kan tas avgift for, og eventuelt hva som faller utenfor bestemmelsen.

Asfaltering/grusing/brøyting og annet nødvendig vedlikehold av selve parkeringsplassen
Nødvendige utgifter knyttet til grunnerverv/rettighetserverv av parkeringsareal
Arbeidstid for opparbeiding utført av eier/rettighetshaver (fradrag for evt. tilskuddsmidler fra det offentlige)
Toalettanlegg tilknyttet eller i nærheten av parkeringsplassen
Kostnader knyttet til parkeringsvakter/-verter
Opparbeide teltplasser og badestrender tilknyttet eller i nærheten av parkeringsplassen
Drift av garderober, toaletter og håndtering av søppel tilknyttet eller i nærheten av parkeringsplassen (servicebygg)
Parkeringsvirksomheten som sådan, inkludert administrasjon (f.eks. krav etter parkeringsforskriften)

Samme tolkning definerer følgende tiltak som utenfor virkeområdet, og som det ikke kan tas en avgift for:

Såkalte «løypepass», destinasjonsavgifter, og lignende avgifter som pålegger betaling for tilrettelegging knyttet opp mot adgangen til utøvelse av en allemannsrett
Utgifter til grunnerverv/rettighetserverv av utmarksområde knyttet til anleggelse av stier, turvei, bruer, sherpatrapper, gjerder, klopper, nødbuer osv.
Oppkjøring av skiløyper og tilrettelegging med kunstsnø og skiløyper, samt sykkelstier
Markedsføring
Kostnader knyttet til administrative oppgaver
Sti og vei, herunder bruer, sherpatrapper, gjerder, klopper, nødbuer o.l. på sti/vei
Stipatruljer og fjellvakter

Det er viktig å presisere at denne tolkningen bestrides av flere aktører.

Kommunens myndighet
Her slås det fast at kommunen har myndighet til å avgjøre om det skal kunne kreves inn en avgift og størrelsen på denne avgiften. Avgiften skal stå i forhold til investeringen som er gjort og må være lav. Kommunen kan forenkle administrative prosesser og stimulere til økt næringsvirksomhet ved å legge klare premisser for hva som tillates innført i tilknytning til tiltaket, som adgangsbegrensning og brukerbetaling, idet tillatelsen innvilges. Kommunen kan for eksempel godkjenne avgifter for flere ulike tiltak i ett og samme vedtak.
Argumentasjon til saksbehandler
Her beskrives prinsippet om allemannsretten og mulighetene for brukerbetaling, samt eventuelle vilkår som kan settes til avgiften, for eksempel at parkeringsplassen må holdes åpen, eventuelt holdes brøytet til visse tider. Skilt om betalingsordning må stå i tilknytning til betalingsstedet. Dersom skiltet på en misvisende måte beskriver hvilket område som det krevet betaling for tilgang til, vil skiltet kunne fjernes.
Lovgrunnlaget og andre retningslinjer
Her beskrives saksgangen i henhold til Friluftsloven, krav til søknad, eventuell befaring, vedtak og klagebehandling. Viktig å merke seg er at det er eier eller bruker som kan fremme søknaden.

Hva menes med «rimelig avgift»

Hvilke tiltak kan finansieres?

Kommunen må vurdere hvorvidt tilretteleggingstiltak faller innenfor bestemmelsen og som det kan tas avgift for, og eventuelt hva som faller utenfor bestemmelsen.

Asfaltering/grusing/brøyting og annet nødvendig vedlikehold av selve parkeringsplassen
Nødvendige utgifter knyttet til grunnerverv/rettighetserverv av parkeringsareal
Arbeidstid for opparbeiding utført av eier/rettighetshaver (fradrag for evt. tilskuddsmidler fra det offentlige)
Toalettanlegg tilknyttet eller i nærheten av parkeringsplassen
Kostnader knyttet til parkeringsvakter/-verter
Opparbeide teltplasser og badestrender tilknyttet eller i nærheten av parkeringsplassen
Drift av garderober, toaletter og håndtering av søppel tilknyttet eller i nærheten av parkeringsplassen (servicebygg)
Parkeringsvirksomheten som sådan, inkludert administrasjon (f.eks. krav etter parkeringsforskriften)

Samme tolkning definerer følgende tiltak som utenfor virkeområdet, og som det ikke kan tas en avgift for:

Såkalte «løypepass», destinasjonsavgifter, og lignende avgifter som pålegger betaling for tilrettelegging knyttet opp mot adgangen til utøvelse av en allemannsrett
Utgifter til grunnerverv/rettighetserverv av utmarksområde knyttet til anleggelse av stier, turvei, bruer, sherpatrapper, gjerder, klopper, nødbuer osv.
Oppkjøring av skiløyper og tilrettelegging med kunstsnø og skiløyper, samt sykkelstier
Markedsføring
Kostnader knyttet til administrative oppgaver
Sti og vei, herunder bruer, sherpatrapper, gjerder, klopper, nødbuer o.l. på sti/vei
Stipatruljer og fjellvakter

Det er viktig å presisere at denne tolkningen bestrides av flere aktører.

Klima og miljødepartementet utarbeidet i 2007 et rundskriv¹² som gir informasjon og veiledning om tolking og anvendelse av friluftslovens regler i praksis, rettet mot de myndigheter som har et ansvar for å ivareta og fremme friluftslivsinteressene. Miljødirektoratet har dessuten utarbeidet en veileder¹³ for kommuner som ønsker å ta i bruk parkeringsavgift for tilgang til opparbeidet friluftsområde. Viktige elementer i veilederen omhandler blant annet:

Kommunens myndighet
Her slås det fast at kommunen har myndighet til å avgjøre om det skal kunne kreves inn en avgift og størrelsen på denne avgiften. Avgiften skal stå i forhold til investeringen som er gjort og må være lav. Kommunen kan forenkle administrative prosesser og stimulere til økt næringsvirksomhet ved å legge klare premisser for hva som tillates innført i tilknytning til tiltaket, som adgangsbegrensning og brukerbetaling, idet tillatelsen innvilges. Kommunen kan for eksempel godkjenne avgifter for flere ulike tiltak i ett og samme vedtak.
Argumentasjon til saksbehandler
Her beskrives prinsippet om allemannsretten og mulighetene for brukerbetaling, samt eventuelle vilkår som kan settes til avgiften, for eksempel at parkeringsplassen må holdes åpen, eventuelt holdes brøytet til visse tider. Skilt om betalingsordning må stå i tilknytning til betalingsstedet. Dersom skiltet på en misvisende måte beskriver hvilket område som det krevet betaling for tilgang til, vil skiltet kunne fjernes.
Lovgrunnlaget og andre retningslinjer
Her beskrives saksgangen i henhold til Friluftsloven, krav til søknad, eventuell befaring, vedtak og klagebehandling. Viktig å merke seg er at det er eier eller bruker som kan fremme søknaden.

Bompenger offentlig vei

Utgifter til planlegging, bygging, utbedring, vedlikehold og drift av offentlige veier er et offentlig ansvar. På riksveier tar staten disse utgiftene, på fylkesveier er det fylkeskommunen og på kommunale veier er dette kommunens ansvar.

Likevel er det mulig å kreve brukerbetaling (bompenger) på offentlig vei og dette er regulert i Veglova15 § 27. Dersom en kommune ønsker å foreslå innkreving av bompenger skal dette forelegges Stortinget til behandling, som da bestemmer om bompenger kan kreves, størrelsen på avgiftene og eventuelle vilkår om bestemt bruk av avgiftsmidlene. Å kreve bompenger etter denne paragrafen er ressurskrevende fordi man må gjennom flere offentlige ledd.

Hvilke tiltak kan finansieres?

Bompengene kan brukes til alle tiltak som veglova hjemler. I Norge er det vanlig at bompenger brukes til å finansiere bygging av nye veiprosjekter.
Investeringer i faste anlegg og installasjoner for bane og andre kollektive transportformer.
Drift av kollektivtransport i byområder.
Tiltak for miljø og trafikksikring på enkelte belastede strekninger.

Begrensninger

Bompenger kan ikke kreves inn for å regulere trafikken.
Arealer for tilleggstjenester for trafikantene, som kommersielle anlegg i og i forbindelse med plattformer, nedganger og stasjonsbygninger kan ikke finansieres gjennom bompenger.

Vilkår

Før forslaget om bompengeordning kan forelegges Stortinget må følgende vilkår være oppfylt:

Det må foreligge tilslutning fra vedkommende distrikt til at det skal oppkreves bompenger.
Det må foreligge tilslutning fra fylket, samt tilslutning fra nødvendige statsbevilgninger i og etter byggetiden.
Det må foreligge en realistisk finansieringsplan.
Det må foreligge garanti for lån.

Bompenger privat vei

I utgangspunktet skal det ifølge Friluftsloven være tillatt under visse vilkår med fri ferdsel til fots/sykkel på vei eller sti i innmark som fører til utmark hele året. Dette forutsetter at ferdselen kan skje uten å passere gjennom gårdsplass eller over hustomt eller uten på annen måte å være til utilbørlig fortrengsel eller ulempe for eier eller bruker. Det betyr at det ikke kan kreves bompenger for bruk av privat vei til fots og med sykkel.

Når det gjelder ferdsel med hestekjøretøy, motorvogn, (derunder sykkel med hjelpemotor) og parkering av motorvogn på eller langs vegen, kan dette forbys av eier av privat vei dersom ikke annet er bestemt. Veglovens § 56 regulerer eiers mulighet til å ta betalt for ferdsel på privat vei.

Bruk av bompenger på privat vei kan til forskjell fra bompenger på offentlig vei brukes til å regulere ferdsel til områder der gjennomfart har et visst omfang.

Vilkår

Det kreves samtykke fra kommunen for å sikre at veien er åpen for allmenn ferdsel og at det ikke kreves inn en urealistisk høy avgift.
Kommunen kan sette vilkår om bruk av avgiftsmidlene, f.eks.:
at det avsettes et fond for fremtidig utbedring/omlegging av veien
at det etableres toalettfasiliteter, søppelhåndtering eller parkeringsplass langs veien.
Dersom den private veien blir brukt som felles adkomst for flere eiendommer plikter eier/forvalter (veilaget) å holde veien i forsvarlig stand.
Det er eier/forvalter av den private veien som kan kreve inn avgiften.
En privat vei som er åpnet for allmennheten som en bompengevei er å karakterisere som «åpen for allmenn ferdsel». Det vil si at alle som betaler vederlaget som blir krevet skal ha rett til bruk av veien.
Avgiftsnivået/-satsene skal både etter friluftsloven § 14 og veglova § 56 kunne kontrolleres. Det følger ikke de samme begrensninger i avgiften som etter Friluftslovens §14, slik at veiholder kan kreve et vederlag utover kostpris som gir et overskudd.

Hvilke tiltak kan finansieres?

Bompenger på privat vei skal dekke utgifter som trengs for å holde veien i forsvarlig stand
Veglaget, som nevnt ovenfor, kan beslutte å:
Sette av midler til et fond for utbedringstiltak
Ta opp lån
Søke om rett til å kreve bompenger
Administrere veirett med vilkår til nye brukere
Forhandle avtale med eiere av veien
Fremme krav om oreigning (ekspropriasjon)
Treffe avgjørelser om fartshindre, parkering og annen trafikkregulering
Inngå kontrakt om bygging, utbedring og vedlikehold av veien som beskrevet i loven.

Begrensninger

Det kan ikke kreves bompenger for bruk av privat vei som etter friluftsloven gjelder allmenhetens rett til fri ferdsel i utmark til fots og med sykkel.
Kommunen har mulighet til å avslå søknad om bruk av bompenger, dersom den allerede yter driftsstøtte for at veien skal være åpen for allmenn ferdsel og er integrert i et større trafikksystem, eller at kommunen vurderer bompenger som lite egnet på veistrekningen.

Parkeringsavgift etter reglene om vilkårsparkering

For at en grunneier skal kunne ta betalt for parkering er det ifølge vegtrafikkloven §8 fastlagt en parkeringsforskrift¹⁶som regulerer såkalt vilkårsparkering. Ifølge forskriften er definisjon på vilkårsparkering parkering mot betaling, med tidsbegrensning med eller uten dokumentasjonsplikt, på oppstillingsvilkår, med krav om parkeringstillatelse for forflytningshemmede eller på andre vilkår.

Parkeringsforskriften gjelder for både offentlige og private parkeringstilbud da dens virkeområde er på veg som er åpen for alminnelig ferdsel. Parkeringsforskriften innskrenker handlefriheten som grunneiere (offentlige og private) har hatt til å regulere parkeringsaktiviteten på egen grunn, og gjelder motorvogn eller tilhenger til motorvogn på vei åpen for alminnelig ferdsel. All parkering i tilknytning til turområder, friområder, badeplasser, naturlige stoppesteder, rasteplasser og andre attraksjoner omfattes av forskriften.

Kriterier

Alle foretak som ønsker å tilby parkering må registrere seg i parkeringsregisteret. Det er ikke tillatt at grunneieren selv står for parkeringsvirksomheten og eventuelt krever inn gebyr i eget navn. I tillegg til å registrere foretaket, må det anskaffes dekkende ansvarsforsikring og det må meldes inn både parkeringsområder og hvem som er ansvarlig for disse.
Den som skal håndheve parkeringen må ha gjennomført godkjent opplæring.
Før virksomheten kan tilby vilkårsparkering skal en skiltplan for området være utarbeidet registrert i sentralt elektronisk register og området skiltet i tråd med denne planen.
På parkeringsområdet skal det blant annet tilrettelegges for forflytningshemmede med parkeringstillatelse, samt tilbys lademulighet for el-biler. I sistnevnte tilfelle kan Statens Vegvesen gjøre unntak hvis investerings- og driftskostnadene blir urimelig høye.
Myndighetene har satt faste satser for parkeringsovertredelser.

Hvilke tiltak kan finansieres?

Forskriften regulerer ikke hvor stor parkeringsavgift som kan innkreves eller hva avgiften kan brukes til.
Avgiften tilfaller grunneier, eventuelt noen som har avtale med grunneier, som selv bestemmer hva avgiften skal brukes til.

Unntak

Det er kun helt avstengte områder, fysisk avstengt med bom, kjetting o.l., som private hager, som faller utenfor.
Forskriften gjelder ikke tilbud om parkering mot betaling der betalingen skjer til en fysisk person og det ikke ilegges sanksjoner, som for eksempel parkering knyttet til arrangementer, utfartshelger e.l. der en representant for arrangør/grunneier innkrever en parkeringsavgift ved innkjøring til parkeringsplassen.
Det finnes muligheter for å gjøre unntak fra forskriftens krav gjennom dispensasjons-bestemmelsen i § 67, men dette forutsetter særlige grunner.

Uenighet om anvendelsesområdet for friluftsloven § 14 for parkeringsplasser ved friluftsområder

Det har i den senere tid blitt avdekket uenighet om hvorvidt friluftsloven § 14 setter et forbud mot at reglene om vilkårsparkering kan benyttes for parkeringsplasser som er opparbeidet i nærheten av friluftsområder. Miljødirektoratet har avgitt følgende uttalelser som kan forstås slik at de mener det er et slikt forbud:

Regulering av avgiftsinnkreving for adgang til opparbeidet friluftlivsområde etter friluftsloven § 14 gjelder ved siden av parkeringsforskriften. Det betyr at der friluftsloven § 14 kommer til anvendelse, kan utgifter knyttet til krav etter parkeringsforskriften innlemmes som en del av selvkost-grunnlaget. Miljødirektoratet legger til grunn at Forskrift om vilkårsparkering for allmennheten og håndheving av private parkeringsreguleringer (parkeringsforskriften) 2016-03-18-260 også gjør seg gjeldene for utmarksparkering som avgiftsbelegges etter fril. § 14. Parkeringsforskriften gjelder for både offentlige og private parkeringstilbud da dens virkeområde er på veg som er åpen for alminnelig ferdsel.

Kravene som følger av forskriften vil ha betydning for de faktiske etablerings- og driftskostnadene for den enkelte parkeringsvirksomhet, som igjen vil ha betydning for avgiftsnivået som settes etter fril. §14. Dette kan f. eks være kostnader knyttet til vilkår om at betalingssystemet utformes mest mulig brukervennlig og at betalingsløsningen skal være universelt utformet, jfr. parkeringsforskriftens §§ 31 og 32. 

Friluftslovens forhold til andre lover er slik at andre lover og forskrifter går foran friluftsloven dersom det er motstrid, jf. fril § 19. Dette betyr at når det kan kreves inngangspenger i medhold av annet regelverk enn etter friluftsloven, går dette foran. Parkeringsforskriften har bestemmelser om parkering mot betaling, men har ingen bestemmelser om selve avgiftsnivået på betalingen. Slik sett er det ingen motstrid mellom spesialbestemmelsen i fril § 14 og parkeringsforskriften om avgiftsnivå på parkeringsavgift slik Miljødirektoratet vurderer det. Dette betyr at begrensningene om avgiftsnivå etter friluftsloven § 14 gjør seg gjeldende ved innkreving av parkeringsavgift på utmarksparkering samtidig som kravene etter parkeringsforskriften gjør seg gjeldende. Vi vil her presisere at avgiftsnivået på ulike parkeringsplasser likevel kan være forskjellige da dette vil avhenge av de faktiske investerings- og driftskostnadene for hver enkelt parkeringsplass.

Det vil innebære at det må søkes kommunen om løyve for å kunne ta parkeringsavgift og at parkeringsavgiften i slike tilfeller må begrenses til hva som blir akseptert som «rimelig avgift» etter friluftsloven § 14, herunder begrensninger i hva midlene kan benyttes til. Denne tolkningen er bestridt av andre, der argumentasjonen er at friluftsloven § 14 ikke gir forbud mot at det tas betaling i henhold til reglene om vilkårsparkering, også på parkeringsplasser som ligger i tilknytning til friluftsområder. Det følger blant annet av at retten til parkering av motorvogn ikke er vernet av friluftsloven, og at grunneier i medhold av sin eiendomsrett kan ta betalt for parkering etter reglene om vilkårsparkering.

Forståelsen av friluftslova § 14 i høve til parkering står til rettslig prøving i den såkalte Nordkapp-saken (beskrevet lengre ned i notatet).

Passasjervederlag og utbytte av havnekapitalen

Eierskapet til offentlige havner ligger til kommunene, med enkelte innslag av privat eierskap. Det er en betydelig variasjonsbredde i organisering av eierskap, drift og forvaltning i norske havner. Rammeverket er nedfelt i lov om havner og farvann^17. Driften av havnene hviler på prinsippet om selvfinansiering og gjennom loven legges det restriksjoner på bruk av havnekapitalen, men også beskyttelse av denne. Bestemmelsen om egenfinansiering gjelder uavhengig av om havnedriften utøves som en del av eierkommunens tekniske drift eller om havnen er etablert som egen juridisk enhet. Havne- og farvannsloven gir kommunen mulighet til å belaste skip for ulike typer avgifter knyttet til bruk av infrastruktur og tjenester i havneområdet. Loven ble endret i 2019 og medførte følgende endringer av mulighetene for å finansiere fellesgoder:

Farvannsavgiften, tidligere anløpsavgift, kan nå utelukkende brukes til spesifiserte tiltak knyttet til havnens farvann.
Passasjeravgiften var tidligere omtalt i egen forskrift, men er nå avviklet. Havna kan likevel belaste skip for passasjervederlag for bruk av infrastruktur.
Havnekapitalen kunne tidligere ikke benyttes til andre formål enn havnevirksomhet. Dette er endret slik at kommunen kan ta utbytte fra havnekapitalen til andre formål under bestemte vilkår.

Endringene i havne- og farvannsloven gir kommunene økt selvstyre og fleksibilitet, spesielt med tanke på en mer liberal utbytteadgang fra havneaktiviteten enn tidligere. Samtidig får kommunene et større ansvar for at utviklingen av infrastrukturen i havna er bærekraftig.

Farvannsavgifter

Følgende gebyrer og avgifter kan ilegges bruker innenfor dagens Havne- og farvannslov kapittel 4:

A. Saksbehandlingsgebyr
Departementet eller kommunestyret selv kan gi forskrift om gebyr for henholdsvis statens og kommunens behandling av søknad om tillatelse etter bestemmelser i eller i medhold av denne loven. Gebyret skal ikke overskride selvkost. Det kan ikke ilegges gebyr for behandling av klage over vedtak.

B. Sikkerhetsavgift
Departementet kan i forskrift bestemme at det for fartøy eller grupper av fartøy skal betales avgift til staten for bruk av farvann som er overvåket av en sjøtrafikksentral. Det kan gis bestemmelser om differensiering av slike avgifter.

C. Losavgifter
Lospliktige fartøy skal betale losavgifter. Departementet kan gi forskrift om ulike avgifter knyttet til bruk av los, differensiering og utforming av avgiften.

D. Farvannsavgift (tidligere anløpsavgift)
Kommunen kan i forskrift bestemme at det skal betales farvannsavgift for fartøy som anløper havn og innretninger for drift av akvakulturanlegg i kommunens sjøområde. I forskriften kan det fastsettes bestemmelser om differensiering av avgiften. Farvannsavgiften kan bare dekke kommunens kostnader til:

a) nødvendig isbryting og fjerning av gjenstander som hindrer sjøtransporten eller er til fare for ferdselen i kommunens sjøområde, jf. § 6
b) btøvelse av offentlig myndighet med hjemmel i denne loven med forskrifter
c) farvannsskilt og navigasjonsinnretninger som kommunen eier.

Vederlag for kommersielle tjenester

I tillegg til avgiftene som nevnt overfor kan havneselskapet ilegge bruker et vederlag for bruk av infrastruktur. Dette forutsetter at havnevesenet yter tjenester til skip som ankrer opp i havnen. Størrelsen på vederlaget følger prinsippet om at prisene ikke skal være høyere enn nødvendig for å dekke drift og vedlikehold, samt en rimelig fortjeneste.

Et eksempel på slike vederlag er passasjervederlag, der havna kan ta seg betalt for infrastruktur og tjenester som er spesielt tilrettelagt for passasjerer, såkalte passasjerbekvemmeligheter. Eksempler på dette er venterom, toalett, spesielle ombord- og ilandstigningsramper og sikrede gangarealer. Alle skip som tar i bruk fasilitetene må betale for tjenesten.

For passasjerskip med internasjonale gjester kan havneselskapet ta et gebyr for lovpålagte oppgaver i forbindelse med planlegging, utbygging, sikkerhet og drift- og vedlikehold av offentlige terminaler og kaier med ISPS-sertifisering for å forebygge terrorhandlinger rettet mot skip. International Ship and Port Facility Security Code (ISPS-koden) 18 er vedtatt av FNs sjøfartsorganisasjon IMO for å forbedre sikkerheten for skip i internasjonal fart og havneanlegg som betjener slike skip. I de fleste havner består dette gebyret av en fast og en variabel del, og blir beregnet på grunnlag av skipets liggetid eller størrelse og antall passasjerer skipet er sertifisert for. De fleste havner benytter et samlet vederlag pr passasjer.

Det finnes ifølge Kystverket ingen samlet oversikt over nivået på passasjervederlag, og heller ikke omfanget av dette.

Utbytte fra havnekapitalen

Tidligere var kommunen bundet til å bruke uttak fra havnekapitalen til tiltak innen havneområdet. Endringene i havne- og farvannsloven medfører en liberalisering av kommunens anledning til å ta utbytte fra havnevirksomheten. Etter forslag fra styret kan eier beslutte å dele ut verdier fra havnevirksomheten, dersom det er avsatt tilstrekkelige midler til drift og vedlikehold av havn, samt midler til investeringer som er direkte knyttet til tjenesteyting rettet mot fartøy, gods- og passasjerhåndtering19. En forutsetning er altså at det er fortatt en vurdering av havnens økonomi og om det i tilstrekkelig grad er satt av nødvendige midler for havnens fremtidige virke.

Det følger av kommunelovens § 9-8, første ledd at styret i et kommunalt foretak (KF) skal påse at virksomheten drives i samsvar med «lover og forskrifter, foretakets formål og vedtekter, kommunens eller fylkeskommunens økonomiplan og årsbudsjett og andre vedtak eller retningslinjer som er fastsatt av kommunestyret eller fylkestinget». Styret skal altså se hen til kommunens årsbudsjett, men skal også påse at virksomheten er i samsvar med lover og forskrifter. Styret skal etter havne- og farvannsloven vurdere om det er økonomisk forsvarlig, fra havnens perspektiv, å foreslå utdeling av overskudd/midler fra havnen. I en slik vurdering vil styret måtte vurdere havnens økonomiske situasjon opp mot behov knyttet til drift, vedlikehold og planlagte investeringer osv. (jf. § 32, 3 ledd). Fjorårets resultat vil kunne være av betydning for styrets vurdering, men også den konkrete økonomiske situasjonen på tidspunktet for utdelingen kan være relevant i forhold til eventuelt forslag om utdeling. Vilkåret i loven er at det er avsatt «tilstrekkelige midler» til drift, vedlikehold osv.

Kommunelovens § 14-5 legger til grunn at «Årsbudsjettet er bindende for kommunestyret, fylkestinget og underordnete organer». Dersom eier gjennom årsbudsjett forutsetter et utbytte tilsier dette at havnestyret må foreta en vurdering av om vilkårene for utdeling etter havnelovens § 32 er til stede. Dersom det viser seg at styret, etter en konkret vurdering av havnens økonomi, ikke kan forsvare å legge frem forslag om utdeling av midler fra havnen, vil det kunne innebære at kommunens budsjett må revideres i tråd med kommunelovens § 14-5, andre ledd som lyder: «Kommunestyret eller fylkestinget skal endre årsbudsjettet når det er nødvendig for å oppfylle lovens krav om realisme og balanse.»

Kommunen har altså mulighet til å bruke utbytte fra havnevirksomhet til å finansiere fellesgoder – også utenom havneområdet. Samtidig har kommunen ansvar for gjennomføring av kapitalkrevende tiltak for grønn omstilling i havnesektoren, blant annet overgang til grønnere drivstoff, ulike energikilder og infrastruktur som legger til rette for dette. Dette kan bety strenge prioriteringer om langsiktige investeringer i havnestruktur kontra mer kortsiktige behov i kommunale budsjett.

For havnene vil lovendringen kunne bety økt press på effektivisering og krav til langsiktige planer som gir eier beslutningsgrunnlag for uttak av utbytte.

Oppsummering

Innenfor dagens regelverk er det begrensede muligheter til å ta brukerbetaling i forbindelse med fellesgoder. De vanligste tiltakene som det kan tas betaling for er:

Rimelig avgift for adgang til badestrand, teltplass eller annet opparbeidet friluftsområde. (regulert av Friluftsloven)
Bompenger for motorisert ferdsel på privat vei (regulert av Veitrafikkloven)
Parkering i tilknytning til offentlig eller privat vei (regulert av Parkeringsforskriften)
Bruk av infrastruktur spesielt tilpasset passasjerer i havn (regulert av Havne- og farvannsloven)
Samtlige tiltak forutsetter samarbeid med grunneier og krever kommunalt vedtak, der omfang av tiltakene og nivå på vederlaget må godkjennes.

Det finnes imidlertid enkelte nasjonale tilskuddsordninger som kan omsøkes dersom en kommune ønsker å investere i slike tiltak:

Eksempler

Merk at forretningsmodellen bak eksemplene ikke automatisk kan overføres til andre reisemål da type tiltak, grad av tilrettelegging, eierforhold til grunn og vei, juridiske forhold og drift vil variere fra sted til sted. Hver kommune må da foreta egne vurderinger før tiltak igangsettes.

Brukerbetalinger

Som tidligere beskrevet knyttes brukerbetalingen innen reiselivet i hovedsak til bruk av parkeringsplass (gjerne med toalett og avfallshåndtering), bomvei og passasjervederlag. Under følger eksempler fra ulike steder som har tatt i bruk dette handlingsrommet.

Parkeringsavgift ved Preikestolen

Stiftelsen Preikestolen20 er en non-profit organisasjon stiftet av lokale kommuner og grunneiere i området rundt Preikestolen og har drevet med brukerbetaling siden 90-tallet. Hovedoppgavene omhandler oversikt over besøkende til Preikestolen, drift av parkeringsplass og vedlikehold av turstien. Stiftelsens formål kvalifiserer til skattefritak for inntektene, som utelukkende går til tiltak innenfor et begrenset geografisk område.

Parkeringsplassen er betjent hele året og har kapasitet til 1.000 biler. Det er turistinformasjon og sanitærbygg på p-plassen. Ved ankomst møtes den besøkende av parkeringsvakter som på travle dager ønsker velkommen og dirigerer opp til 2.000 biler og busser.

Stiftelsen Preikestolen tar i bruk Friluftslovens §14 som gir rett til å ta en rimelig avgift for adgang til tilrettelagt friluftsområde. Alle inntektene brukes til å finansiere daglig drift og reinvestere i infrastruktur. Dette inkluderer drift av parkeringsplass og sanitæranlegg, lønn til vertskap og personale, tiltak for å redusere skader/redningsarbeid, rengjøring, vedlikehold og forbedring av parkerings- og toalettfasiliteter, stien og informasjon/skilting.

Parkeringsavgiften skiller mellom dagsbesøkende som betaler kr 250,- (busser kr 1000,-, motorsykkel kr 100,-), mens det for korttidsbesøkende, dvs inntil 2 timer, koster kr 40,- og gjester på Preikestolen BaseCamp parkerer gratis. Gående og syklister kan bruke fasilitetene gratis.

På et normalår som 2019 besøkte cirka 330.000 turgåere området og parkeringsavgiftene utgjorde da 15 MNOK. Samme forretningsmodell tas i bruk ved Kjerag der Lysefjorden Utvikling AS administrerer parkeringsavgiften.

Preikestolen og Kjerag ble i 2020 autorisert som Nasjonal turiststi. Strand kommune vil i løpet av 2021 vedta nivået for parkeringsavgiften på Preikestolen. Dette kan få store konsekvenser for finansieringsmodellen til stiftelsen etter Miljødirektoratet presiserende fortolkning av virkeområdet til Friluftsloven § 14.

Parkeringsavgift Nordkapp-platået

Nordkapp-platået er det nordligste utsiktspunktet i Norge. Platået ligger halvannen kilometer syd for Knivskjellodden – Norges og Europas nordligste punkt. Platået tiltrekker seg årlig mellom 250 000 og 300 000 besøkende. Statens grunn i Finnmark, blant annet Nordkapp-platået, ble 1. juni 2006 overført til innbyggerne i Finnmark gjennom Finnmarkseiendommen Finnmárkkuopmodat (FeFo). FeFo forvalter 95 prosent av grunnen i Finnmark. Nordkapphallen, som inneholder kommersielle tilbud som suvenirbutikk, restaurant/kafe, utstillinger, filmfremvisning og toalett, ligger ytterst på platået. Rica Eiendom fester tomten fra grunneier (FeFo), og eier Nordkapphallen. Nordkapphallen og turistanlegget rundt hallen driftes av Scandic, som gjennom sin leieavtale har ansvaret for helårig drift av turistanlegget, inkludert sikkerhet, vedlikehold, brøyting, toalettfasiliteter og gjerder på turistområdet.

Alle som ankommer ikke-motorisert til Nordkapp har fri adgang til turistanleggets uteområder, og kan uten kostnad benytte toalettfasiliteter inne i Nordkapphallen. 75% av gjestene ankommer via en kommersiell aktør der de har kjøpt en pakke som inkluderer transport, inngang til Nordkapphallen og uteområdene til turistanlegget. Omlag 95% av gjestene er utenlandske.

Betaling for tilgang til turistanlegget har i en årrekke vært gjenstand for diskusjon lokalt og nasjonalt. Striden har dels dreid seg om uteområdene til turistanlegget er underlagt betalingsbegrensninger i friluftsloven, og dels om hvilket beløp som kan kreves for tilgang til uteområdene. Siden 2019 er det ikke krevd betaling for bruk av uteområdene. Det ble i stedet innført alminnelig parkeringsavgift i 2020 og søkt om løyve til å dekke driftskostnader knyttet til uteområdene ved en adkomstavgift. Nordkapp kommune har avvist søknaden og hevder at det ikke kan tas parkeringsavgift. Scandic har derfor anlagt søksmål for å få avklart driftsbetingelsene til turistanlegget. Retten skal ta stilling til om innkreving av inngangspenger til turistanlegget og parkeringsavgift er innskrenket av friluftsloven. Scandic mener at det ikke er nødvendig å søke løyve etter § 14 i friluftsloven, blant annet fordi friluftsloven ikke regulerer motorisert ferdsel og turistanlegget drives i tråd med regelverk som går foran friluftsloven. Hammerfest tingrett har berammet saken i mai 2021.

Parkeringsavgift Uttakleiv og frivillig vederlag Hauklandsstranda

Området Vik – Haukland – Uttakleiv på yttersiden av Vestvågøy er et av Lofotens mest ikoniske steder og et populært turmål med vakre strender og utfartssted for turer til fjelltoppene Mannen og Himmeltinden. Det er utført telling og beregninger som viste at området Uttakleiv Haukland ble besøkt av ca. 300.000 personer i 2018, noe som gjør at det er helt nødvendig med tett og god oppfølging av trafikk og bruk av området. Mange av besøkende benytter strandområdet og det er utstrakt telting. Hauklandsstranda og Uttakleiv er to av fire steder som har særskilt oppfølging fra Vestvågøy kommune i besøksforvaltningssammenheng.

Uttakleiv har private grunneiere mens Haukland er et statlig sikret friluftsområde som eies av Miljødirektoratet og forvaltes av Vestvågøy kommune. Dette gjør at lovverket, og dermed også mulighetene for fellesgodefinansiering, er noe forskjellig.

Hauklandsstranda

Haukland har 12 fastboende og nærmere 80.000 hadde stedet som utgangspunkt for turer i området. Formålet med forvaltningen av Hauklandsstranda er å sikre at attraktiv natur forblir tilgjengelige friluftslivsområder for befolkningen. Friluftsloven ligger til grunn for forvaltningen av området og det er også gitt ut en håndbok for forvaltning fra Miljødirektoratet. Hauklandsstranda fikk i oktober 2020 en egen friluftsforskrift21 som ble vedtatt i Vestvågøy kommunestyre.

Det er ikke tillatt med camping, definert som oppsetting av større telt eller plassering av campingvogn/bobil. Det er mulighet for telting i området, definert som uorganisert oppsetting av vandretelt o.l. for kortere periode, hvis det ikke fortrenger allmennhetens bruk av området.

Etter at Lofoten fikk turistboomen i 2017 har Vestvågøy kommune jobbet aktivt i samarbeid med lokale initiativtakere til å bedre sanitærtilbudet og kvaliteten på tilbudet på Hauklandstranda. Det er etablert nye søppelkonteinere og gjort noen utbedringer av parkeringsarealet, hvor det blant annet ble laget høydebegrensning til nedre plan for å unngå at plassen fylles av bobiler. Hovedutfordringen har vært toalettanlegget fra 70-tallet som ikke holder standard og hvor driftskostnadene er svært høye.

Servicetilbud for besøkende består av:

Toaletter og omkledningsrom i sommersesong
Vask m/kaldt vann i sommersesong
Parkeringsplasser øvre og nedre plan (høydebegrensning)
Avfallsstasjon for glass/metall og restavfall
Servicepunkt med café og utleie av utstyr for vannaktiviteter

Det er ikke påkrevd å betale for parkeringen, men fra sommeren 2020 er det etablert en frivillig betalingsordning, organisert via grendelaget. Informasjonstavler i området opplyser om at betalingen går til å bevare og vedlikeholde området til glede for alle.

Det har i flere år vært jobbet for å få etablert et servicebygg i samarbeid med Nasjonal Turistveg. Prosjektet har vært gjennom mange faser opp gjennom årene og målet er at prosjektet kan være realisert i løpet av 2023.

Uttakleiv

Området er eies privat av 22 fastboende som gjennom Uttakleiv grendelag har lagt ned mye arbeid når det gjelder tilrettelegging for besøkende. For dette arbeidet har grendelaget mottatt en rekke miljø- og kulturlandskapspriser, blant annet den nasjonale kulturlandskapsprisen i 2019. Tilretteleggingen på Uttakleiv er også brukt som eksempel på god besøksforvaltning.

Servicetilbud for besøkende består av:

Toalett i sommersesong (vinteråpent toalett er under planlegging)
Parkeringsplasser
Rasteplass
Vask m/kaldt vann i sommersesong
Bobiltømming hele året med kapasitet på 100.000 liter
Søppelstasjon for glass/metall og restavfall med kapasitet på 14.000 liter
Sommerverter med ansvar for anvisning av parkering og informasjon

Grendelaget finansierer vedlikehold, søppel-/slamtømming og tilrettelegging gjennom betaling for parkering og bruk av servicetilbud i området etter Friluftsloven § 14. Avgiften ilegges motoriserte kjøretøy og bruk av opparbeidede teltplasser. Prisene publiseres på Destinasjon Lofotens hjemmeside. For investeringer i større tilretteleggingstiltak søkes det midler fra fond, stat, fylke og kommune.

Parkeringsavgift ved Trolltunga

Trolltunga22 er en spektakulær fjellformasjon som utgjør en del av den vestlige avslutningen av Hardangervidda. Den internasjonale markedsføringen av Trolltunga, spesielt i sosiale medier, har bidratt til en enorm vekst i fotturister opp til platået. Fra 800 besøkende i 2008 gikk hele 87.000 fotturister stien opp til platået i 2019. Turen opp til Trolltunga (1180 moh.) går for det meste i høyfjellsterreng og er lang og krevende (7-12 timer).

Som en følge av det økende besøkstallet fikk reiselivet i Odda en formidabel vekst, med store overrislingseffekter også for handelsstanden. Lokalsamfunnet var ikke rigget for en slik overraskende vekst og effekten ble kødannelser på selve platået, slitasje på sårbar natur og store utfordringer med tanke på sikkerhet, logistikk, parkering og toalettfasiliteter. Trolltunga fikk etter hvert mye negativ omtale i mediene fordi besøkende, derav 90 % utenlandske, ikke var godt nok forberedt på den krevende turen og i 2016 toppet det seg med 42 redningsaksjoner. En redningsaksjon kan bli kostbar når politi, helse, frivillige og Redningshelikopter er involvert. Dette ble etter hvert en stor belastning på lokale ressurser og ildsjeler.

I 2018 etablerte Odda kommune (nå Ullensvang kommune) selskapet Trolltunga AS, hvis formål er å drifte og utvikle Trolltunga, og sørge for at dette ikonet blir en motor for utvikling av reiselivet i Odda som helhet. Trolltunga AS gjør det mulig gjennom en parkeringsavgift å vedlikeholde toaletter, parkeringsplasser, fjellvakthytte og nødbuer, samt sikre turløypene, drive fjellvakttjeneste og den 5,2 km lange Skjeggedalsvegen. Aktiv tilstedeværelse av fjellvakter forebygger redningsaksjoner og kontakter nødvendige nødetater som politi og AMK ved behov. Etter flere år med store investeringer i tilrettelegging og sikkerhet i form av forbedrede stier, nødbuer, døgnbemannet fjellvakthytte, bedre mobildekning og bedre informasjon om turen på forhånd er antall redningsaksjoner gått ned til 10-20 i året.

Det er tre parkeringsplasser tilgjengelig for de som skal bestige Trolltunga, med ulik prisstruktur og vilkår alt etter hvor lang avstand det er til toppen. Parkeringen på P3 Mågelitopp er privateid og kan bestilles på forhånd.

Miljødirektoratets presiserende fortolkning av Friluftslovens § 14 har ført til at Trolltunga AS søker Ullensvang kommune om å drive innkreving av avgifter på parkeringsplassene i Skjeggedal og i Tyssedal, samt å kreve inn bompenger på veien fra Tyssedal til Skjeggedal.

Trolltunga AS vil da splitte betalingen opp i to deler;

parkeringsavgift som vil gå til drift av parkeringsplass (ref. Friluftsloven § 14) til kostpris, samt
veiavgift som vil dekke investeringer og drift av tiltak på vei, sti, nødbu, fjellvakt samt administrative kostnader.

Området rundt Trolltunga har søkt om autorisasjon som Nasjonal turiststi23. Dersom Trolltunga godkjennes, kan det søkes om midler til investeringstiltak, informasjon og utredninger knyttet til besøksforvaltning. Et vilkår er at søker må bidra med minst 50 prosent egeninnsats i form av økonomiske midler eller arbeidsinnsats. For et normalår er budsjettet for Trolltunga AS på 6,6 MNOK og sysselsetter 1 fast ansatt og 15 sesongansatte. Økonomien er sårbar og som en følge av koronapandemien gikk omsetningen ned med 55% i 2020 og ga et betydelig underskudd. Selskapet hadde imidlertid opparbeidet seg en økonomisk buffer som kunne håndtere omsetningsfallet. Dersom selskapet som drifter turiststien ikke har opparbeidet seg egenkapital, vil det være vanskelig å få tilgang til midlene fra denne tilskuddsordningen.

Passasjervederlag Geiranger

Geiranger er en av Norges største internasjonale reiselivsikoner. Hvert år besøkes området av ca. 900.000 tilreisende, der cruisepassasjerer utgjør ca. 400.000. Stranda hamnevesen KF24 administrer tre større cruisehavner: Geiranger, Stranda og Hellesylt. Geiranger/Hellesylt utgjør en av Norges største cruisehavner og i et normalår anløper omlag 200 cruiseskip disse havnene. Til tross for betydelig vekst i skuldersesongen ankommer majoriteten av besøkende på sjø og land i sommermånedene juni, juli og august. Geiranger har ca. 200 fastboende og reiseliv er en betydelig næring som skaper store ringvirkninger i kommunen.

Som en følge av endringene i Havne- og farvannsloven har havnevesenet endret pris- og vederlagsstrukturen tilsvarende. Ifølge Havne- og farvannsloven § 36 kan kommunen i forskrift vedta en farvannsavgift. For Stranda kommunes tilfelle er denne forskriften opphevet. Dette skyldes at tiltak som farvannsavgiften dekker ikke er relevante for Stranda kommunes sjøområde (se kapittel 3.5) og kan altså ikke belastes skipene.

Følgende tjenester inngår i prisstrukturen til Stranda Hamnevesen KF:

Kaivederlag – betaling for bruk av kai
Leie av båtplass
Leie for bruk av ombord- og ilandstigningsrampe (Seawalk) i Geiranger
Varevederlag – betaling for bruk av kaiareal for mellomlagring av gods før lasting/etter lossing
Passasjervederlag og sikringsgebyr (ISPS)
Salg av varer og tjenester

Vederlagene ovenfor betinger at skipet tar i bruk infrastruktur i havnen og/eller at havnevesenet utfører en tjeneste for skipet. Det betyr at når et fartøy stopper/ankrer opp i havneområdet uten å legge til en kaifront, setter av eller på passasjerer over kommunale kai-/bryggeanlegg ved hjelp av tenderfartøy, kreves det et passasjervederlag og sikrings-/ISPS-gebyr. Det blir da ikke krevet et eget kaivederlag i tillegg.

Passasjervederlaget følger samme resonnement som ovenfor med betingelsen om bruk av infrastruktur/tjeneste. Geiranger har ikke en kai, og havnevesenet tilbyr derfor en egen ombord- og ilandstigningsrampe (Seawalk) som gjør det mulig for passasjerer å gå trygt i land. Havna i Hellesylt har kai så her trengs det ingen egen tilrettelegging for av/påstigning. Dette er grunnen til at det kan tas passasjervederlag i Geiranger, men ikke i Hellesylt.

Når det gjelder sikringsgebyr/ISPS har både Geiranger og Hellesylt særskilt infrastruktur (inngjerding, tilgangssluser) og er underlagt krav til særskilt vakthold i forbindelse med internasjonale anløp. Krav om passasjervederlag og sikrings/ISPS-gebyr blir utløst ved at en passasjer stiger av/på over det kommunale kai-/bryggeanlegget.

Passasjervederlag og sikrings/ISPS-gebyr faktureres etter fartøyets passasjerliste. Alternativt kan skipet velge om det skal faktureres med utgangspunkt i liste over antall av- og påstigende passasjerer. Passasjervederlaget tas bare for bruk av kai-/bryggeanlegg i næringssammenheng og gir årlig ca. 3-4 MNOK i inntekter til Stranda havnevesen. Det forventes ingen større endringer som følge av lovendringene i 2020.

En annen konsekvens av lovendringen er at Stranda hamnevesen KF fra 2021 kan premiere rederi og fartøy som tar investeringene for å være ledende på klimateknologi og nullutslepp. Havna gir en miljøbonus basert på European Port Index (EPI25) på inntil 60 % for fartøy som kan dokumentere nullutslepp for hele seilingsperioden i Stranda kommunes sjøområde.

I 2018 vedtok Stortinget å innføre nullutslipp i verdensarvfjordene fra 2026. Dette medfører store endringer for havnene under Stranda hamnevesen – og store investeringer. Vekst innen maritim næring vil kreve rask teknologisk omstilling. I strategi- og handlingsplan 2020-2022 ønsker havnevesenet å legge til rette for mottak av nye miljøvennlige og utslippsfrie cruise- og passasjerfartøy i sjøområdet også etter 1.1 2026, samt legge til rette for mottak av mindre utslippsfrie fartøy i hele sjøområdet, som omfatter nye anlegg for ilandstigning. Dette vil trolig legge beslag på en stor andel av havnekapitalen fremover, og dermed gjøre det vanskeligere å bruke utbyttemuligheten til å finansiere fellesgoder utenom havneområdet.

Samme problemstilling gjelder også Aurland og Flåm.

Frivillige påslagsordninger

Skiløyper og nærmiljøtiltak i Vegglifjell

Vegglifjell er en sørvestlig utløper av Hardangervidda, og et av høyfjellsområdene som ligger nærmest det sentrale Østlandet. Hytteområdets modell for finansiering av skiløyper og fellestiltak trekkes gjerne frem som et godt eksempel på en frivillig påslagsordning, der også bruker (hytteeiere) er med på spleiselaget.

Under planlegging av hytteområdet utviklet Rollag kommune en modell for finansiering og drift av fellesgoder slik at det ikke skulle gå ut over kommunens budsjett. Utbyggingsavtalen med grunneierne går ut på at 5% fra tomtesalget tilbakeføres til investeringer i grønn infrastruktur i området. Alle hytteeiere med tomter som er regulert etter 1.6.2007 forplikter seg dessuten til innbetaling av et fast årlig beløp, kroner 1.250 i 2020. Hyttefeltet består av vel 2000 hytter, der de fleste hytteeiere bidrar inn i spleiselaget, enten direkte eller via sin hytteforening. Rollag kommune bidrar årlig med 100.000 kroner til samme formål. I tillegg betaler grunneiere 10% av inntektene fra tomtesalg til Vegglifjell Infra SA, som går til investeringer i Vegglifjell Skisenter og skistua.

Vegglifjell Friluftslag samler grunneiere, næringsdrivende, hytteeiere og de ulike hytteforeningene til et spleiselag, og her koordineres finansiering og drift av fellestiltak til «grønn infrastruktur». I et normalår beløper innbetalingen fra tomtesalg (5%-andelen) seg til 1,5 – 2 millioner kroner.

Vegglifjell markedsføres først og fremst som en langrennsdestinasjon og kravene til ønsket kvalitet på skiløypene er økende. Den viktigste oppgaven på vinterstid er å bidra til at det er best mulig skiløyper på fjellet. Friluftslaget har ansvar for løypekjøringsavtalen med en ekstern leverandør, som står for selve løypekjøringen. Friluftslaget jobber dessuten med å forbedre tilbudene også når det ikke er snø, blant annet med å forbedre skiløypene, kartlegge og merke stinettet, videreutvikle sykkeltilbudet, tilrettelegge badeplasser og andre nærmiljøtiltak.

Fjellpatruljen på Besseggen

Bakgrunnen for etablering av Besseggenpatruljen var en eksplosiv økning i antall besøkende til den tidvis krevende turen over Besseggen. Ifølge telleren til Statens Naturoppsyn gikk overkant av 55.000 personer Besseggen i 2017. Resultatet ble mer slitasje på stien, mer søppel langs ruten og en stor økning i antall unødvendige redningsaksjoner.

I 2017 tok de lokale reiselivsaktørene ansvar for framtiden til Besseggen som reiselivsprodukt. 20 reiselivsbedrifter og 2 kommuner gikk sammen for å etablere patruljen. Gjendeguiden AS fikk ansvaret for planlegging og gjennomføring. Oppgaven går ut på å hjelpe og gi informasjon til turgåere, plukke søppel, bistå ved redningsaksjoner og ta initiativ til nødvendige utbedringer av stien. Samtidig melder patruljen inn behov om tiltak til Nasjonalparkforvalter/Statens naturoppsyn, har dialog med merkeansvarlig i DnT om T-merkingen og river ned «villvarder». Med et budsjett i 2019 på 350.000 kroner var det mulig å finansiere kurs og lønn til erfarne fjellfolk og utføre 50 patruljer på Besseggen i løpet av sesongen.

Ansvaret for redningsaksjoner er fordelt på ulike instanser. Politiet har ansvaret for redningsaksjonene (leteaksjoner), AMK26 har ansvaret for helserelaterte aksjoner (hjerteinfarkt, brudd etc.) og Luftambulansen kan benyttes i begge tilfeller. Fra å ha 22 aksjoner med redningshelikopter og 14 redningsaksjoner i 2016, er det totale antall redningsaksjoner nå halvert.Sideskift

Et viktig poeng er at en i størst mulig grad hegner om en kritisk beredskapsfunksjon for innbyggerne i Nord Gudbrandsdalen og alle som er på gjennomfart. En av Besseggenpatruljens største suksess er nettopp denne effekten, men utfordringen er fortsatt mangel på en langsiktig finansiering av selve patruljen.

Sherpasti for Djevelporten, Fløya og Svolværgeita

Adkomsten til en av Lofotens attraksjoner, fjellet Fløya, Djevelporten og Svolværgeita, ligger i et boligområde ved inngangen til Svolvær, som ble besøkt av ca. 37.000 i 2019. I 2020 økte antall besøkende til ca. 55.000. Veksten i antall besøkende til området førte til utfordringer med betydelig slitasje på stien og villparkering. Som et svar på dette ble det igangsatt et frivillig initiativ i regi av Djevelportens forening. Sammen med Vågan kommune, Lofotstien, SpareBank1 Nord-Norge Samfunnsløftet, Olav Thon Stiftelsen og lokalt næringsliv ble det gjennom et spleiselag igangsatt et arbeid for å få tilrettelagt turstien (Djeveltrappa), som leder opp til Djevelporten, Fløya og Svolværgeita. Lofotrådet har stilt seg bak det arbeid som gjøres.

De senere årene er det lagt ned et betydelig arbeid på å gruse/kloppe turstien og bygge sherpatrapp (504 trinn) opp mot Djevelporten og Fløya. I 2020 ble det bygget en parkeringsplass, og stien ble delvis merket og skiltet. Parkeringsplassen ble bygget og eies av en lokal entreprenørbedrift, som sammen med Vågan kommune drifter denne. Fra juli 2020 er det etablert en ordning med parkeringsavgift. Så langt er det investert omlag 3,2 millioner kroner der Vågan kommune, ulike stiftelser, næringslivet og privatpersoner har bidratt med store og mindre beløp til byggingen av stien. I tillegg er det investert betydelige midler i parkeringsplass og ordning for innkreving av parkeringsavgift. Til tross for flere søknader er det så langt ikke mottatt midler fra hverken Nordland Fylkeskommune eller staten.

I neste byggetrinn, med et budsjett på ca. 3,4 millioner kroner, er planen å nå opp til Djevelporten med bedre sti og trapp. Det er også et mål å få etablert et servicebygg med toalettfasiliteter ved parkeringsplassen.

For å få dekket deler av driftskostnadene blir besøkende anmodet om å bidra ved å betale en frivillig valgfri avgift. Dette beløp seg til omlag 200.000 i 2020. Djevelporten forening erfarer at det er stor betalingsvillighet for denne type tilrettelegging, men at en tvungen avgift ville gitt bedre forutsigbarhet for videre utvikling og drift. Sommeren 2020 var de fleste besøkende nordmenn med tilgang til Vipps, men siden det ikke finnes en tilsvarende betalingsløsning for utenlandske besøkende vil dette være en utfordring fremover i et normalår med forventninger om fortsatt vekst.

Tvungen påslagsordning – miljøavgiften på Svalbard

Tvungen påslagsordning med lovpålagt avgift fra brukeren brukes i flere land27 ved at kommersielle reiselivstilbud, først og fremst overnatting, tar inn en ekstra avgift. Utfordringen er at den er et bransjespesifikt kostnadspåslag uten effekt på trafikkregulering, betaling fra dagsbesøkende og privat utleie (f.eks. Airbnb).

Svalbard er det eneste stedet i Norge der man har innført en tvungen påslagsordning i form av en miljøavgift. Avgiften er hjemlet i Lov om miljøvern på Svalbard (Svalbardmiljøloven28), hvis formål er å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskapselementer, flora, fauna og kulturminner.

Miljøavgiften omtales i §78 der tilreisende til Svalbard pålegges et gebyr som går inn i Svalbards miljøvernfond. Forskrift om miljøavgift for tilreisende til Svalbard29 har som formål at miljøpåvirker skal bidra til at det blir satt i verk skjøtselstiltak, forebyggende tiltak, informasjonstiltak og lignende for å ivareta Svalbards særegne villmarksnatur og kulturminner. Ved kjøp av billett for reise til Svalbard innkreves det fra reisearrangør et miljøgebyr på kr 150,-. Det gis unntak for innbyggere.

Midlene fra miljøavgiften går inn i Svalbards miljøvernfond30, et statlig fond som administreres av et styre og driftes av Sysselmannen på Svalbard. Fondet skal nyttes til beste for miljøet på Svalbard ved å bidra til at det settes i verk tiltak for å beskytte naturmiljø og kulturminner på øygruppen. Fondets midler skal bidra til å sikre at Svalbards særpregede villmarksnatur bevares som grunnlag for opplevelse, kunnskap, og verdiskaping. Fondet skal arbeide for å initiere og stimulere gode prosjekter og tiltak som har til formål å ivareta de høye miljømål som er satt for Svalbard.

Fondet tildeler årlig 10-20 millioner kroner til miljøvernprosjekter etter følgende tema:

Kartlegging og overvåking av naturmiljøet
Undersøkelser av årsaker til, og konsekvenser av ulike miljøpåvirkninger
Gjenoppretting av miljøtilstanden, om noe har blitt endret, skadet, eller forringet
Skjøtsel, vedlikehold og undersøkelser av kulturminner
Informasjon, opplæring og tilrettelegging knyttet til natur, kulturminner, og bærekraftig bruk av naturen

Midler fra fondet gis til nye prosjekter og ikke til drift av igangsatte tiltak.

Kilder og rapporter

Erfaringsrapport – pilotprosjekt frivillig fellesgodefinansiering. Innovasjon Norge 2013.
Rapport. Fellesgodefinansiering i reiselivet. Fellesgodefinansiering i reiselivet med forslag til finansieringsløsninger. Menon Economics. Menon-publikasjon nr 51/2019. Av Erik W. Jakobsen og Endre Kildal Iversen. 2019-51-Løsninger-på-fellesgodeproblemer-i-reiselivet.pdf (menon.no)

Notat til Visit Sognefjord AS. Muligheter for fellesgodefinansiering. Advokatfirmaet Selmer AS. 7. juni 2019. Ansvarlig advokat: Carl E. Roberts.

Bilag 1
Øvrige notat og rapporter fra prosjektet 
Arbeidsdokument 51594. Finansiering av bærekraftige reisemål – forstudie. Transportøkonomisk Institutt. Stiftelsen Norsk senter for samferdselsforskning. Mars 2020. Publiseres i løpet av 2021.
Forslag til modell for finansiering av fellesgoder i reiselivsnæringen. Dr. oecon Erik W. Jakobsen, Menon-rapport nr 6-2005

Rundskriv 28.06.2007 Om lov om friluftslivet av 28. Juni 1957 nr. 16 - regjeringen.no
Quarterly report Q4/2019 European Tourism – trends and prospects (s 19). European Travel Commission: European Tourism 2019 – Trends & Prospects (Q4/2019) - ETC Corporate (etc-corporate.org)

¹ https://lofoten.info/lofotvettreglene/?Article=802
² https://en.calameo.com/read/000248300e0595baa0463
³Euromonitor International – Top ten global consumer trends 2021
⁴Allemannsretten (miljodirektoratet.no)
⁵ Finansiering av bærekraftige reisemål – forstudie. TØI 2020
⁶ Forslag til modell for finansiering av fellesgoder i reiselivsnæringen
⁷ Lov om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven) - Lovdata

Se også:

Fellesgodefinansiering Sognefjorden

Notat: prosjektet for fellesgodefinansiering, oppsummering per 31. 12.19.

Last ned

Fellesgodefinansiering i reiselivet

Jakobsen, Erik W. og Iversen, Endre Kildal. 2019. Fellesgodefinansiering i reiselivet. Fellesgodeproblemer i reiselivet med forslag til finansieringsløsninger. Menon – Publikasjon nr. 51/2019. På oppdrag for Visit Sognefjord. LINK

Last ned (på menon.no)

Erfaringsrapport fellesgodefinansiering

Av Innovasjon Norge, 2013.

Last ned

Finansiering av fellesgoder av relevans for reiselivet

Forord

Mulig lovendring

Takk for verdifulle innspill!

Sammendrag

Problemstilling

Om fellesgoder

Fellesgoder

Næringsrettede

Fellesgoder

Kunderettede

Press på naturbaserte reisemål

Allemannsretten gir rett til gratis ferdsel i naturen

Økte kostnader til produksjon og forvaltning av fellesgoder

Kommunens inntekter er basert på innbyggertall, ikke besøkstall

Gratispassasjererproblemet

Koordineringssvikt

Begrenset handlingsrom

Dagens regelverk og handlingsrom

Frivillige påslagsordninger

Brukerbetaling

Avgift for adgang til et opparbeidet friluftsområde

Vilkår

Hva menes med «rimelig avgift»

Hvilke tiltak kan finansieres?

Avgift for adgang til et opparbeidet friluftsområde

Vilkår

Hva menes med «rimelig avgift»

Hvilke tiltak kan finansieres?

Hva menes med «rimelig avgift»

Hvilke tiltak kan finansieres?

Bompenger offentlig vei

Bompenger privat vei

Parkeringsavgift etter reglene om vilkårsparkering

Passasjervederlag og utbytte av havnekapitalen

Farvannsavgifter

Vederlag for kommersielle tjenester

Utbytte fra havnekapitalen

Oppsummering

Eksempler

Brukerbetalinger

Parkeringsavgift ved Preikestolen

Parkeringsavgift Nordkapp-platået

Parkeringsavgift Uttakleiv og frivillig vederlag Hauklandsstranda

Hauklandsstranda

Uttakleiv

Parkeringsavgift ved Trolltunga

Passasjervederlag Geiranger

Frivillige påslagsordninger

Skiløyper og nærmiljøtiltak i Vegglifjell

Fjellpatruljen på Besseggen

Sherpasti for Djevelporten, Fløya og Svolværgeita

Tvungen påslagsordning – miljøavgiften på Svalbard

Kilder og rapporter

Se også:

Fellesgodefinansiering Sognefjorden

Fellesgodefinansiering i reiselivet

Erfaringsrapport fellesgodefinansiering

Meld deg på vårt nyhetsbrev "Reiselivsnytt"